ETUDE GLOBALE SUR LES MECANISMES DE CONSULTATION ET DE PARTICIPATION DES BENEFICIARES ET DES POPULATIONS AFFECTEES DANS LA

ETUDE GLOBALE SUR LES MECANISMES DE CONSULTATION ET DE PARTICIPATION DES BENEFICIARES ET DES POPULATIONS AFFECTEES DANS LA PROGRAMMATION, LA GESTION, LE SUIVI ET L'EVALUATION DE L'ACTION HUMANITAIRE

Juin 2002

TABLE DES MATIERES

TABLE DES MATIERES

1. INTRODUCTION

2. ENJEUX

2.1. Analyse des enjeux

2.2. Productions, développement d'outils et identification de "bonnes pratiques"

3. METHODE

3.1. Actions impliquées dans le processus

3.2.Methodologie pour l'étude documentaire

3.3. Sélection des études de cas

4. CALENDRIER D'ACTIVITES

5. CONCLUSION

INTRODUCTION

Le rôle des populations affectées dans leur propre survie est l'un des défis les plus difficiles auquel le monde humanitaire doit faire face. Bien qu'il soit souvent évoqué (notamment dans le Code de Conduite du Mouvement International des Croix Rouges et des ONGs humanitaires), la participation des bénéficiaires dans l'action humanitaire demeure souvent évasive, voire, le plus souvent, extrêmement limitée, pour des raisons qui peuvent être plus ou moins justifiées.

Le concept de "participation" comprend certains impératifs clés souvent liés au développement, mais son application au champ de l'action humanitaire est loin d'être facile, et peut-être même impossible ou potentiellement dangereuse pour les acteurs humanitaires sur le terrain ainsi que pour les principes humanitaires qu'ils défendent.

Si la littérature sur la participation est bien établie dans le "monde du développement", peu de références - tels que des rapports d'expériences, des directives, des modules de formation- existent dans le secteur humanitaire.

Pourtant, plusieurs évaluations ont fait ressortir de nombreux éléments positifs résultant d'une plus grande participation des populations affectées: d'une analyse plus précise et d'une programmation plus adaptée, à une mise en œuvre plus efficace et une meilleure "accountability" dans la gestion de projet.

Le réseau ALNAP (le réseau d'apprentissage actif pour l'accountability et la performance de l'assistance humanitaire) a chargé le Groupe URD de la mise en œuvre de l'Etude Globale sur les mécanismes de Consultation et Participation des Bénéficiaires et des Populations Affectées dans la Programmation, la Gestion, le Suivi et l'Evaluation de Programmes Humanitaires.

Les objectifs de cette étude sont:

d'identifier les pratiques de participation existantes;

d'enregistrer les "bonnes" et "mauvaises" pratiques;

de comprendre leur champ d'application en tenant compte des systèmes sociaux et des dynamiques de crise, dans les situations où ces pratiques sont utilisées;

de promouvoir les pratiques identifiées comme étant positives.

La perspective opérationnelle découle de l'hypothèse - souvent soutenue mais pas toujours démontrée - selon laquelle la prise en compte des points de vue, des espoirs, des besoins exprimés, des responsabilités, des capacités, et des stratégies des bénéficiaires et des populations affectées, tout au long du cycle de gestion de réponse aux crises, contribuerait largement à l'amélioration de la réponse humanitaire.

Depuis sa création, la question de la participation est au cœur de la recherche du Groupe URD, qui l'a abordée sous différents angles et dans différents contextes - voir par exemple "Partenariats dans la turbulence", une analyse critique de la participation des populations affectées au travers d'organisations locales, dans des opérations d'urgence. C'est cette expérience, ainsi que la richesse des informations et idées issues d'études théoriques antérieures, de recherches pratiques sur le terrain, de débats en réseau, et d'évaluations, que le Groupe URD souhaite apporter à l'Etude Globale.

Le travail et l'approche du Groupe URD ne sont pas purement académiques, mais profondément enracinés dans sa Charte, qui stipule que le groupe vise à "aider à l'amélioration des pratiques humanitaires".

En réalisant l'Etude Globale sur la consultation et la participation, le Groupe URD cherche à fournir une clarification opérationnelle de ces questions, des outils et directives d'aide à l'action et à la prise de décision, et une stratégie, qui pourront ensuite être promus par ALNAP.

2. ENJEUX
2.1. Analyse des enjeux

Dans les dernières décennies, alors que l'aide humanitaire s'est énormément développée, elle a aussi fait face à nombre de défis. L'une des principales critiques faites est liée à la perception du secteur humanitaire comme étant un système essentiellement Occidental, fonctionnant selon des lignes de pouvoir verticales (du haut vers le bas), et qui a une capacité d'écoute extrêmement faible. Pour des raisons plus ou moins justifiées, la responsabilité conceptuelle et opérationnelle reste entre les mains des ONGs.

La question de la consultation et participation des bénéficiaires dans le contexte humanitaire a été évoquée dans plusieurs séminaires et a été sondée dans plusieurs articles et livres. Pourtant, on connaît peu son impact réel sur le terrain. Alors que de "mauvaises pratiques" sont régulièrement identifiées et critiquées, les "bonnes pratiques" doivent encore être identifiées et promues. Le concept de "meilleure pratique" ("best practice") n'est pas, cependant, perçu par le Groupe URD comme étant pertinent, car une pratique est toujours "meilleure" en fonction d'un contexte, pas en elle-même.

L'une des premières questions à poser est "la participation de qui?"

Les bénéficiaires individuels: avec ou sans distinction en fonction de l'âge, du sexe et du groupe social? Sur la base de quel degré de connaissance sur le tissu social des sociétés concernées? Au travers de quel type d'échantillonnage? Comment peut-on éviter toute manipulation?
Les institutions locales: quel type d'institutions (traditionnelle, formation post-socialiste, création émanant d'un ajustement structurel, nouvellement créée pour profiter de la manne d'aide)? Comment ces institutions sont-elles liées aux structures émanants des acteurs de la violence?
L'utilisation de méthodes participatives au sein d'organisations humanitaires elles-mêmes est un point critique. Est-il possible d'utiliser des mécanismes participatifs avec les populations affectées au long du cycle de projet si l'organisation n'utilise pas cette approche pour son propre fonctionnement interne?

La deuxième question est "la participation, pour quoi faire?"

Est-ce seulement pour faciliter le travail des ONGs? (faciliter les évaluations de besoins et le ciblage; réduire les coûts d'un projet en mettant en place un mécanisme de "partage des coûts avec les bénéficiaires" ou en passant par un agent local peu cher chargé de la mise en œuvre?)
Est-ce pour réduire le niveau d'insécurité auquel les expatriés sont de plus en plus exposé (en utilisant des "partenaires locaux" pour la mise en œuvre) ?
Est-ce pour prétendre respecter le paragraphe sur la participation requis par les bailleurs dans la formulation de projet?
Ou est-ce par rapport à une réelle considération, d'ordre éthique, que ces processus de consultation et de participation peuvent sensiblement améliorer l'impact à court et plus long terme de l'action humanitaire? En effet, de nombreuses expériences montrent que les interventions ou projets basés sur de réels mécanismes de consultation, qui impliquent la population cible non seulement en tant que simple bénéficiaire mais comme "acteurs de leur destin", ont été couronnés de succès.

La troisième question est évidemment "comment?"

L'un des enjeux clés est le respect des principes humanitaires dans les processus participatifs: l'efficacité sur le terrain dans la mise en place de programmes devrait-elle passer avant les principes d'indépendance et d'impartialité? Que devrions-nous faire lorsque la participation conduit à une certaine discrimination contre certains participants? Comment peut-on s'assurer que l'impératif de participation et de consultation ne permette pas à certains groupes de manipuler l'aide pour leur propre bénéfice? Comment les processus de ciblage classiques, basés sur la vulnérabilité d'individus peuvent-ils être réconciliés avec les stratégies collectives souvent observées qui visent, elles, à la survie du groupe.
Un autre enjeu est comment peut-on s'assurer que les personnes engagées et participant dans le processus d'aide ne soient pas elles-mêmes des cibles de violations des droits de l'Homme ou stigmatisées à cause de leur participation? Il y a un véritable enjeu de protection qui doit être pris en compte dans la manière avec laquelle la participation et la consultation sont opérationalisées.

2.2. Productions, développement d'outils et identification de "bonnes pratiques"

Cette Etude Globale aboutira à 3 productions principales:

Une série de rapports de terrain (opérationnels) et des Etudes de Cas individuels. Chacun devrait comprendre: a) une analyse du contexte historique et social, b) une analyse de la crise et du rôle de l'aide, c) l'identification et l'analyse d'expériences participatives avec leur impact et leurs contraintes, d) une réflexion sur les relations entre ces pratiques et le contexte, afin de déterminer les "domaines de validité" des diverses expériences.

Un Manuel pour Praticien. Le monde du développement a déjà produit de nombreux outils méthodologiques: les MARP, l'arbre à problèmes, le Diagramme de Venn, pour en citer quelques uns. Certains sont aussi testés dans le domaine humanitaire - par exemple, l'utilisation de répartition par la proportionalité. Combien d'outils empiriques de ce style existe-t-il et que savons-nous sur eux et sur leur applicabilité. Leur utilisation a-t-elle été évaluée et des résultats sont-ils disponibles? Si oui, que disent-ils? Si non, ceci devrait être un domaine à explorer d'avantage dans l'Etude Globale sur la Consultation et la Participation - c'est-à-dire, quel est leur applicabilité lorsque l'accès au terrain est limité? Quel est leur applicabilité quand les structures locales sont soit démantelées par le conflit, ou se sont soit réfugiées dans la clandestinité pour survivre? Comment peuvent-ils être utilisés dans les contextes ou tout peut-être récupéré par un conflit ou par la propagande politique? Cette information, ainsi que des conseils pratiques pertinents, seront extraits des études de cas individuels.

Un Rapport Général. Ceci prendra la forme d'un livre publié comprenant une version éditée des Etudes de cas individuels, avec un chapitre d'introduction présentant les enjeux clés et les leçons qui ont été apprises lors de l'étude, et complétée par un chapitre de "Recommandations".

Il est essentiel que des solutions pratiques soient proposées, basées sur des expériences de terrain - spécifiques à leur contexte- des différents acteurs, et sur la vision plus globale d'une approche plus théorique. Sujet relativement nouveau, le processus de l'Etude Globale devrait être de nature dynamique et être ouvert à la possibilité d'explorer d'autres sujets et résultats éventuels, ceci en consultation étroite avec le Comité de Pilotage de l'Etude Globale d'ALNAP.

2.3. Stratégie de communication

Afin de maintenir au courant et d'impliquer activement les membres d'ALNAP et la communauté humanitaire sur l'Etude Globale, un site internet spécifique à l'étude sera créé pendant sa durée pour permettre:

Un échange d'informations rapide entre les membres d'ALNAP (en étroite consultation avec le Comité de Pilotage)
La création d'une base de données sur la participation qui pourra éventuellement être incluse sur le site internet d'ALNAP; et
Un débat actif sur les enjeux de la participation entre les personnes intéressées, au travers d'un forum et de listes d'envoi collectif par courrier électronique.

Ceci sera complété par des mini-séminaires sur le terrain et des restitutions au début, pendant, et à la fin de chaque étude de terrain.

3. METHODE
3.1. Actions impliquées dans le processus

La méthode générale comprendra sept "séries d'action":

Action	Description	Remarques
Action 1	Inventaire du travail réalisé sur la participation	Achèvement d'une étude documentaire qui sera présentée au Comité de Pilotage. Celle-ci devrait inclure plusieurs hypothèses de travail qui devront être discutées avant les études de terrain.
Action 2	Première série d'études de terrain dans les urgences complexes. Colombie/RDC/Angola	Pendant ces études de terrain, les hypothèses élaborées dans l'Action 1 seront confirmées ou infirmées. Les expériences existantes seront analysées. Les "bonnes" et "mauvaises" pratiques seront identifiées et évaluées de façon approximative. Cette phase se terminera avec un atelier de travail pendant lequel les informations récoltées seront revues sur la base des rapports d'études de terrain. Les Etudes de Cas pour chaque mission seront terminées à temps pour la réunion biannuelle d'ALNAP, en octobre 2002.
Action 3	Deuxième série d'études de terrain: crises à développement rapide / catastrophes naturelles	Des situations spécifiques ou des thèmes identifiés comme étant important mais manquant jusque là seront analysés pendant ces études de terrain.
Action 4	Préparation du Manuel pour Praticien.	Le Manuel sera rédigé par le Directeur de Projet en collaboration avec les assistants de recherche. Il inclura des indications claires sur les bonnes et mauvaises pratiques, avec des exemples pertinents, et tentera d'identifier des déterminant(s) clé, en spécifiant le domaine de validité de chacun. Il est prévu que le Manuel pour Praticien sera disponible pour le 13^e Biannuel d'ALNAP en avril 2003. (Le Manuel sera relu et édité par une personne de langue maternelle anglaise)
Action 5	Conférence Finale	Une date sera fixée pendant le 13^e Biannuel d'ALNAP pour une conférence où sera présenté et discuté le Manuel pour Praticien, et la série complète des études de cas.
Action 6	Préparation du livre de compilation	Ceci sera réalisé par le chef d'équipe, avec des contributions ad-hoc des chercheurs terrain (les 5 études de cas), une première version étant soumise pour discussion au Comité de Pilotage. (Une personne de langue maternelle anglaise éditera le document avant sa circulation).

A un stade ultérieur, une 7^e action pourrait être envisagée.

Action 7

Evaluation du travail réalisé

Un évaluateur externe ou un groupe commandité par ALNAP réexaminera les réalisations du Groupe URD, and aidera au processus d'apprentissage sur ce genre d'exercice.

3.2.Methodologie pour l'étude documentaire

Une étude documentaire sera finalisée, qui prendra en compte le travail préliminaire réalisé par INTRAC, et qui englobera les quatre éléments suivants:

Un bilan des politiques des sièges, au travers d'une consultation avec une sélection d'acteurs parmi la communauté humanitaire (ONG, UN, bailleurs, certains gouvernement des pays affectés)
Un bilan des outils participatifs utilisés dans le monde du développement;
Un bilan de rapports d'évaluation, de documents de projets, et d'autres sources, sur les expériences positives et négatives avec les méthodes participatives testées dans des interventions humanitaires; et
Une étude de la littérature anglophone, francophone et hispanophone sur le sujet.

Ceci devrait aboutir à l'identification d'une série d'hypothèses qui devront être confirmées ou réfutées sur le terrain, et qui serviront de directives pour les études de terrain.

Afin de réaliser ce travail, l'équipe URD:

Fera une étude de la littérature et consultera largement les informations disponibles sur internet.
Entrera en liaison avec des ONGs et autres acteurs pour identifier et récolter des informations;
Organisera un "mini" atelier de travail avec les équipes de terrain afin de valider ou adapter le protocole de recherche qui a été élaboré et testé au Sri Lanka par INTRAC, en termes d'objectifs et de méthodes.

Un chercheur expérimenté, ayant une expérience antérieure dans la recherche de terrain sur la consultation et la participation dans l'action humanitaire, assistera le Directeur de Projet pour la réalisation de cette phase.

3.3. Sélection des études de cas

Il est très important que les études de cas couvrent une large gamme de situations diverses, à la fois au niveau des systèmes socio-culturels et des dynamiques de crises. Etant donné que les "crises aiguës" sont difficilement prévisibles, que les crises complexes ou prolongées sont bien représentées dans la sélection actuelle, et que les phases de réhabilitation/ premières phases de reconstruction sont de plus en plus présentes dans l'agenda humanitaire, il est très important de choisir l'échantillon soigneusement.

Etude de cas pays	Caractéristiques	Contexte de l'aide	Calendrier prévu
Sri Lanka	Urgence complexe et prolongée asiatique, résultant d'une longue guerre de libération où "l'état et les structures de contrôle" sont fortes des deux côtés de la ligne de front, bien qu'il y ait des signes suggérant qu'un certain progrès sur le plan politique pourrait être fait dans l'avenir proche.	L'urgence aiguë est terminée et de nombreux acteurs sont déjà passés à des programmes de réhabilitation	Déjà en cours d'achèvement
Colombie	Urgence complexe et prolongée en Amérique du sud	Programme d'aide pour les déplacés et mouvements de Droits de l'Homme	A partir de mi-juin
République Démocratique du Congo (RDC)	Choisie comme urgence complexe africaine, dans le cadre d'un état de facto effondré, combiné avec une crise à développement rapide depuis l'éruption récente du Volcan de Goma.	Programmes d'aide prolongée, combinés avec de l'aide d'urgence, dans un contexte où les groupes d'Eglise et de la société civile locale sont bien développés.	Pré-visite terrain réalisée. Equipe de terrain en cours d'être identifiée.
Angola	Contexte d'après-guerre immédiat, après des décennies d'une urgence complexe prolongée.	Mélange de programmes de reconstruction / réhabilitation avec des programmes actifs d'aide humanitaire	Equipe à identifier.
Afghanistan	Etude de la réponse à un tremblement de terre dans un contexte de sortie de conflit encore fragile	Mélange de programmes de reconstruction / réhabilitation avec des programmes actifs d'aide humanitaire	Débute fin juillet
Autre cas	Crise à développement rapide	Assistance d'urgence dans la phase de crise aiguë	Dépend du moment de l'événement

3.4. Méthodes de recherche pour le travail de terrain

Bien que la recherche ne soit pas de nature académique, elle se doit d'être rigoureuse, et l'ensemble d'outils présenté ci-dessous sera utilisé:

des outils d'analyse tiré des sciences sociales;
des outils de communication utilisés pour les dynamiques de groupes; et
la collecte d'expériences et entretiens.

Le protocole de recherche testé au Sri Lanka formera la base de la méthodologie utilisée par URD. Etant donné que la recherche porte sur les méthodes participatives, elle devrait sans doute être elle-même "très participative". Les séries d'entretiens semi-structurés ou ouverts alterneront avec des entretiens de groupe et des petits ateliers de travail au niveau du terrain. Des informateurs clés seront identifiés afin d'essayer de comprendre les contraintes qui pourraient rendre les processus participatifs dangereux ou difficiles (structures sociales, dynamiques de conflit, etc.). Ceci sera réalisé de façon ciblée, en prenant en considération les questions de genre (rapport hommes-femmes) et d'appartenance ethnique.

L'identification de mécanismes de consultation et de participation, les manières dont elles sont perçues par la population et les contraintes auxquelles elles sont soumises, ainsi que leurs résultats, seront analysés au travers d'une grille d'analyse à plusieurs entrées, incluant les différents acteurs.

Niveau / type de Participation Type d'acteurs	Identification	Décision	Mise en œuvre	Suivi	Evaluation	Prise en charge (empowerment)
Individus Hommes Femmes Personnes âgées Enfants
Institutions Admin. Nationale Admin. Locale Militaires Pouvoir traditionnel
Société civile CBO ONG locales Structures traditionnelles
ONG internationales Personnel expatrié Personnel local
ONU personnel expatrié Personnel local
Bailleurs de fonds Personnel expatrié Personnel local

Une étude brève montre que, parmi les sujets clé identifiés dans les débats entres agences sont:

la participation et les programmes d'aide alimentaire
la participation et la gestion de camps
la participation et les programmes d'habitat et de reconstruction
la participation et la gestion de la santé
la participation et les questions de protection et de droits de l'Homme
la participation et les questions de genre et d'enfants.

4. CALENDRIER D'ACTIVITES

Activités

2002

2003

Avr

Mai

Juin

Juil

Août

Sept

Oct

Nov

Dec

Jan

Fev

Mar

Avr

Avril 2002: réunion biannuelle d'ALNAP

Contrat confirmé avec le Groupe URD

1^er

Remise du dossier par INTRAC

Finalisation de l'étude bibliographique sur la participation

Etude au Sri Lanka et "debriefing"

------

Fini le 4

7 debrief

Recrutement des équipes de recherche

------

Travail préparatoire pour les études de terrain (création d'un réseau de contact + étude bibliographique)

------

Mise en place de la mission Colombie et réunion d'introduction

15-28

Etude terrain Colombie

15---

Terrain…

----.15

Etude terrain RDC

15---

Terrain…

----15

Mise en place mission Angola et réunion d'introduction

À conf.

Etude terrain Angola

Terrain

terrain

Visites de suivi par le Directeur de Projet

Col/RDC

Angola

Crise à développement rapide /catastrophe naturelle 1 (Tremblement de terre en Afghanistan)

------

Stand-by pour crise à dévt rapide / catastrophe naturelle 2

------

Préparation des rapports des études de terrain

------

Remise des Etudes de cas individuels (par pays)

SL 24th

Afgh drft1/2

Col/DRC 5/ drft1

15/ drft 2

Octobre 2002: réunion biannuelle d' ALNAP

Atelier de travail inter-équipes

5th

+ SG

À conf.

+SG

Préparation/ publication du Manuel pour Praticien

------

Draft 2

Le 5

Présentation à la réunion biannuelle d'ALNAP, avril 2003

-----

Calendrier final à confirmer en fonction du recrutement des équipes de recherche pour les études de cas

5. CONCLUSION

La question de la consultation et de participation des populations affectées et de leurs institutions lors des différentes étapes de l'action humanitaire est au centre de nombreux dilemmes associés au travail humanitaire, et les éléments clés de ces dilemmes sont les questions de la qualité de la réponse, de l'appropriation de ces processus, ainsi que des responsabilités et des devoirs de transparence des divers acteurs impliqués.

Si le raisonnement derrière la promotion de la consultation et participation des bénéficiaires et des populations affectées est maintenant mieux compris par la communauté humanitaire. Cependant, les questions du "comment le faire?", "quand le faire?" et "quand faut-il être prudent?" manquent encore de réponses claires. Par exemple : Comment répondre à une urgence tout en favorisant le développement? Comment limiter le risque d'effets socio-économiques secondaires négatifs ? Comment concevoir des programmes taillés sur mesure par rapport à une situation donnée, qui répondent réellement aux besoins des personnes affectées? Comment réduire le risque d'incidents de sécurité par une meilleure compréhension du raisonnement des auteurs de la violence? Comment éviter d’être manipulé par les partis d'un conflit? Etc.

Une part de ce processus consistera à passer en revue des outils de consultation et de participation qui sont déjà utilisés dans le monde du développement, afin de mieux comprendre leur avantages et désavantages dans les situations de turbulence voire de danger, ou quand les délais sont courts (urgence aiguë). Peu de travail a été fait pour évaluer la possibilité, voire la pertinence, d’appliquer ces outils dans l’action humanitaire.

L’objectif de l’Etude Globale est de développer des outils pratiques et des méthodes qui seront présentées dans un format facile à utiliser dans le Manuel du Praticien. Mais elle vise aussi à apporter des éclaircissements sur les dimensions politiques, éthiques et déontologiques de la consultation et de la participation. En complétant le Manuel du Praticien avec 5 études de cas individuels et un livre de compilation, l’Etude Globale espère répondre aux besoins multiples de publics variés – tous ceux engagés directement ou indirectement dans l’action humanitaire.

Il y a, enfin, des dimensions politiques, éthiques et déontologiques derrière la consultation et la participation, sur lesquelles l'Etude Globale d'ALNAP et le Groupe URD tenteront d'apporter des éclaircissements.