Ce document représente le résumé des activités et des études de terrain conclues à ce jour dans le cadre de l'Etude Globale et leurs résultats. Il comprend les quatre études de cas initiales, à savoir sur le Sri Lanka, la Colombie, l’Afghanistan et la RDC de l'Est, et le travail préliminaire sur une étude de la littérature de langue anglaise.

Le rôle des « populations affectées » dans leur propre survie est un des défis le plus important et complexe auquel le monde des acteurs humanitaires doit faire face. Bien que la question de « participation des bénéficiaires dans l’action humanitaire » soit souvent évoquée (notamment dans le Code de Conduite du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et des ONG humanitaires), la réalité prouve que la participation est à peine mise en pratique ou, plus souvent, sa pratique reste extrêmement limitée. Ceci s'explique en partie par différents phénomènes :

Pourtant, plusieurs évaluations ont fait ressortir les nombreux éléments positifs qui résultait d'une meilleure participation des populations affectées : notamment, une analyse plus précise et une programmation plus adaptée, une mise en oeuvre plus efficace et une meilleure responsabilité à rendre compte (« accountability ») dans la gestion du projet. La perspective opérationnelle a ses origines dans l'hypothèse - souvent soutenue mais pas toujours démontrée – que la prise en compte des points de vue, des espoirs, des besoins exprimés, des responsabilités, des compétences et des stratégies des bénéficiaires et des populations affectées, durant tout le cycle de la réponse d’urgence, contribuerait largement à l'amélioration de la réponse humanitaire.

Le Réseau ALNAP « Le réseau d'apprentissage actif pour la responsabilité de rendre compte et la performance de l'assistance humanitaire » a commissionné l'Etude Globale sur les mécanismes de Consultation et Participation des Bénéficiaires et des Populations Affectées dans la Programmation, la Gestion, le Suivi et l'Evaluation de Programmes Humanitaires en 2001 dans le but d’approfondir les points suivants :

Afin de réaliser ce travail, le groupe URD a entamé les démarches suivantes :

Pierson Ntata, URD/Chercheur senior pour l'Etude Globale, s'est chargé de l’étude de la littérature en langue anglaise. Parmi les éléments très intéressants qui se présentent, les suivants méritent d'être mentionnés :

- Y a t’il des cas ou des situations, dans lesquels la consultation ou la participation seraient soit impossibles, soit nuisibles à la survie ou à la sécurité des populations affectées ?

• Beaucoup de points d'interrogation peuvent être identifiés, quant à comment « réaliser » la participation et la consultation d'une façon significative, dont la plupart proviennent du débat sur le lien « urgence - développement».

Les études de la littérature de langue espagnole et française sont en cours.

Les études de cas ont été lancées avec le projet-pilote au Sri Lanka, suivi des missions en Colombie, Afghanistan, RDC de l'Est et Angola, en cours actuellement. Le tableau suivant présente les diverses caractéristiques qui ont guidé ce choix dans l'Etude Globale :

Le tableau ci-dessus permet d’identifier deux niveaux de crise dans chaque contexte, puisque dans la plupart des études, il est intéressant de considérer comment la conjonction de deux crises, et la complexité qui en résulte, peuvent influer sur les pratiques de participation.

La dernière étude de cas - la deuxième et dernière crise aiguë due à une catastrophe naturelle - reste à identifier. Le groupe URD élabore une liste des experts qui feront parti de l'équipe de mission chargée de suivre la prochaine importante crise aiguë due à une catastrophe naturelle.

Deux ateliers, organisés par le Groupe URD, ont permis aux membres des équipes des études de cas de rencontrer le Comité de Pilotage de l'Etude Globale d'ALNAP à la suite du projet-pilote au Sri Lanka, des rencontres qui ont facilité l'échange et le retour des informations entre les différentes équipes de recherche, et l'accès aux conseils du Comité de Pilotage.

Les dernières recherches sur le terrain (Angola et la deuxième crise aiguë) s'achèveront au cours des mois prochains. Les monographies sur chaque étude de cas sont en cours de rédaction et seront publiées au fur et à mesure.

Simultanément, le travail préliminaire pour la préparation du Manuel du Praticien est en cours. Le Manuel sera finalisé au début du printemps 2003 pour présentation à la réunion bisannuelle en avril 2003.

Cette étude de cas examinera l'action humanitaire dans le contexte d'un conflit prolongé intra-Etat.

Les origines du conflit se trouvent dans la politique coloniale des années trente. Suite à l'indépendance en 1948, l'Etat sri-lankais a été dominé par la population majoritaire, les Cinghalais, qui ont introduit des mesures discriminatoires, limitant l'accès des Tamouls à la représentation politique, l'éducation et la terre. De leur côté, les Tamouls ont lutté sans cesse pour partager le pouvoir. L'impuisssance des gouvernements successifs, majoritairement cinghalais, à résoudre les désaccords politiques avec les Tamouls, a provoqué une détérioration prononcée des rapports entre les deux populations. Avec le temps, les revendications de la communauté tamoule sont devenues de plus en plus fondamentales, et les moyens de les exprimer de plus en plus violents. Le désaccord se centrait sur la revendication des Tamouls pour la création d'un Etat séparé, Eelam tamoul, qui serait situé dans le Nord et l'Est de l'isle.

Les deux dernières décennies ont vu surgir une violence ethnique extrême. Les émeutes communautaires en 1983 contre les Tamouls ont abouti à une guerre insurrectionnelle. En opposition à l'Armée Sri Lankaise (ASL), plusieurs groupes militaires tamouls naissent dans le nord et l'est et dès leur apparition, un cycle de répression suivi de troubles s'est déclenché, ponctué de trois périodes de violence collective : « les Guerres d'Eelam ». L'Inde a joué un rôle clef dans la négociation d'un accord pendant les premiers combats et est à l'origine de l'accord indo-srilankais du 1987. De plus, depuis son premier embarquement au Sri Lanka en 1987, la Force indienne de maintien de la paix (FIMP) a joué un rôle de médiateur. La période suivante alterne entre un calme relatif et la reprise des conflits (Guerres d'Eelam I, II et III).

Même si le combat entre les Tigres de Libération de l'Eelam Tamoul (LTTE) et le gouvernement sri lankais a été intermittent, les troubles qui durent depuis vingt ans, ont fait environ 60-100 000 morts, et ont provoqué des déplacements multiples d'environ 800 000 personnes (avant le cessez-le-feu). Le coût économique de l’entretien des forces armées ainsi que le renforcement des systèmes de sécurité publique est très élevé. De ce fait, les ressources nécessaires pour fournir les services gouvernementaux de base et pour le développement de l'économie et des infrastructures du pays ont été considérablement réduites.

Tout au long du conflit, les identités ethniques et religieuses des Tamouls, des Cinghalais et des Musulmans ont été manipulées par les divers dirigeants à des fins politiques. Néanmoins, contrairement à l'image médiatisée, le conflit n'a pas créé des divisions claires entre les groupes. Par exemple, la communauté musulmane a été profondément touchée par les événements, ce qui est ignoré en général. Le conflit dans le nord et le sud révèle que les communautés cinghalaises et tamoules sont profondément divisées entre elles. Ainsi, les distinctions faites sur des bases ethniques dissimulent souvent des divisions politiques internes et les différences de caste ou classe très puissantes ont le potentiel d'affaiblir les efforts de participation instaurés par les acteurs humanitaires.

La fin du conflit qui dure depuis décembre 2001, les accords du cessez-le-feu du 23 février 2002 entre le gouvernement et les LTTE et les négociations en cours ont contribué à une forte amélioration dans la vie des citoyens et l'environnement opérationnel des acteurs humanitaires. Toutefois, au moment de la recherche de terrain, il était impossible d’affirmer que le Sri Lanka est passé en état de post-conflit.

De nombreuses organisations humanitaires internationales sont présentes au Sri Lanka depuis l'éclatement du conflit. De plus, plusieurs organisations locales et nationales qui, avant le conflit s'occupaient de développement, ont évolué vers l'aide humanitaire. Les différents programmes humanitaires et les diverses approches varient énormément et cet élément ressort dans les recherches effectuées par l'équipe. Certains des projets étudiés sont clairement dédiés aux secours d'urgence, d'autres se concentrent plutôt sur la reconstruction, la réhabilitation ou le développement des populations réinstallées et des personnes exposées au conflit politique prolongé.

Ce chapitre représente le résumé de l'étude faite par l'équipe de recherche au Sri Lanka, après neuf semaines de travail de terrain entre février et avril 2002. La recherche est basée, dans un premier temps, sur les données qualitatives fournies par les participants primaires (bénéficiaires) et les participants secondaires (organisations). L'équipe a consulté la littérature sur le Sri Lanka, le conflit et la réponse humanitaire, ainsi que des rapports d'évaluation des projets. Des entretiens ont été organisés à Colombo avec le personnel des organisations humanitaires, des intellectuels clefs et des consultants de l'action humanitaire. Sur deux des trois sites sélectionnés pour la recherche sur le terrain, des réunions générales ont eu lieu avec le personnel des organisations et, dans les trois cas, il y a eu aussi des entretiens individuels. En ce qui concerne les bénéficiaires, les représentants d'une large gamme de villages et de camps dans les régions affectées par la guerre ont rencontré soit l'équipe soit une partie de l'équipe en entretien individuel ou en groupe. Les chercheurs ont choisi soigneusement leurs correspondants, y compris des hommes, femmes et enfants, afin d’envisager la question de « genre » et les groupe socio-économiques. Les témoignages qui différent d'opinion sont indiqués dans le corps de l'étude.

Le protocole de recherche employé se base sur des méthodes de recherche par groupe, complété par les séries d'entretiens semi-structurés ou ouverts, avec des correspondants individuels ou par observation. Les entretiens individuels étaient le moyen d'aborder des sujets trop sensibles ou trop complexes pour un forum public.

Des citoyens des cinq catégories suivantes ont témoigné pour l'étude :

Trois sites ont été sélectionnés pour l'étude : Batticaloa dans l'est du Sri Lanka, Jaffna et Vavunia/Mannar dans le nord. Les trois zones ont été choisies parce qu’elles ont été exposées à de nombreux accès de violence, qu’elles représentent une large gamme de contextes militaire, politique et socio-économique et un milieu où la présence de l’aide humanitaire existe depuis longtemps. Les trois sites ont permis également l'étude des régions sous le contrôle du gouvernement (« zone libérée » ), des régions sous le contrôle des LTTE (« zone non-libérée » ) et les « zones grises » qui sont sous le control du gouvernement le jour et des LTTE la nuit. Les Tamouls représentent la majorité de la population dans ces régions, tandis que dans certains quartiers de Batticaloa il existe de nombreux groupes de populations musulmanes et des minorités cinghalaises à Vavunia et Mannar.

Une des contraintes majeures pour l'aide humanitaire et, donc pour la participation des bénéficiaires, réside dans des mesures de sécurité draconiennes. Avant qu’un cessez-le-feu général ne soit conclu, la plupart des régions dans le nord et l'est étaient l’objet de divers couvre-feux. Ainsi, pour accéder aux populations, il fallait négocier avec le gouvernement, l'armée sri lankaise et, parfois, les LTTE. L'obligation d'obtenir l'autorisation pour passer dans certaines régions, soit de la part du gouvernement, des militaires, ou, - pour le personnel d'agences UN - de la part des responsables de sécurité de l'ONU, signifiait qu'il fallait organiser les visites longtemps à l'avance. Obtenir l'accord impliquait souvent des négociations longues et chères, limitant la capacité des organisations à réagir vite aux crises. Evidemment ce fait a sérieusement gêné le travail de l'équipe de l'Etude Globale.

Pendant ce conflit qui a duré presque deux décennies, les méthodes centralisées fonctionnant sur un modèle de prise de décisions vertical (du haut vers le bas) était la norme. Pour un certain nombre d’organisations, ce mode de fonctionnement reste profondément marqué dans leurs activités. Les organisations se sont habituées à prendre les décisions pour les bénéficiaires en les consultent rarement. Si les populations affectées ont l'impression que le pouvoir et la prise de décisions sont réservés aux acteurs humanitaires, il est peu probable qu'ils souhaiteront participer à un processus différent, pensant qu’il est déterminé à l'avance par les organisations. L'écart entre les bénéficiaires et la communauté humanitaire prend de telles proportions que le bruit court que certaines ONG sri lankaises paient les bénéficiaires pour qu'ils assistent aux réunions et aux formations (leur présence servant à augmenter la couverture médiatique et pour impressionner les bailleurs de fonds). S’il s’avérait que des bénéficiaires aient reçu de l'argent pour leur participation aux projets, il est peu surprenant que maintenant ils résistent à y contribuer sans rémunération.

Les degrés et formes de participation des bénéficiaires varient beaucoup, selon les opportunités et les contraintes liées au contexte, aux objectifs et aux discours théoriques des organisations humanitaires. De grandes variations sont apparures au cours des différentes étapes opérationnelles du cycle de projet.

La plupart des organisations au Sri Lanka ont adopté une approche instrumentalisée de la participation, qui consiste à recourir aux conseils des bénéficiaires essentiellement lors de l'étude de faisibilité. Cette approche n’envisage qu’une information sur les opinions, les problèmes et les besoins.

Cependant, comme les bénéficiaires ne sont pas directement concernés par la conception du projet et qu'ils ne sont pas impliqués dans son approbation, il n'est pas évident que les acteurs humanitaires puissent leur offrir un rôle significatif dans la programmation. Ceci crée un précédent rendant par la suite difficile un maintient correcte de participation des bénéficiaires tout le long du cycle de projet.

Des exemples d'une approche transformative essayant de transmettre « l’empowerment » aux bénéficiaires afin de leur permettre de se présenter devant les autorités, de s'engager dans une action collective autonome sur des questions communautaires et d’assumer le contrôle des ressources du projet, sont par comparaison rares. Cependant, il existe des projets qui incorporent certains éléments de ce type d'approche et quelques organisations vont dans cette direction. Actuellement le cessez-le-feu se confirme, la confiance augmente, et les populations commencent à rentrer dans leurs communautés. Des approches de « développement » ont tendance à apparaître.

Les façons de s'engager avec les bénéficiaires dépendent des contraintes contextuelles, des compétences de chaque organisation et d'autres facteurs. Le rythme, l'intensité et l'ampleur des besoins des civils pendant les crises humanitaires représentent souvent des obstacles puissants à la participation. Un bon niveau de consultation et de participation, qui a tendance à prolonger la durée de planification et le processus d'exécution des projets, n'est pas considéré par la plupart des organisations au Sri Lanka comme une option viable au moment d'une urgence aiguë. La capacité à mettre en place des approches participatives dans ce pays a été entravée en grande partie par la nature particulière de la crise. Il est à noter que ce genre d'obstacles se présente également durant d'autres crises politiques.

Les acteurs politiques jouent un rôle central dans la capacité d’apporter une aide humanitaire au Sri Lanka. Leur existance dessert les possibilités de participation des civils, puisqu’il est reconnu que les actions officielles faisant semblant d'être de l'aide humanitaire ou de protection des civils sont souvent des moyens détournés à des fins politiques ou sécuritaires.

Le mode de distribution traditionnel de l'assistance humanitaire (du haut vers le bas) reflète certaines aspects sociaux et culturels qui correspondent à la culture normale hiérarchisée de l'île. Les notions de participation sont perçues par certains comme étant contre-culturelles. Les rapports entre les individus de groupes sociaux ou statuts différents suivent souvent des règles assez rigides et hiérarchisées. Ainsi, peu de gens ont l'habitude de choisir ou d'être impliqué dans une prise de décisions. Même la notion d'être « consulté » semble étrangère. En plus, dans les régions hindoues, comme par exemple à Jaffna, les distinctions de castes imposent des limites majeures à la coopération entre les civils de différents statuts. Tous ces facteurs rendent la participation collective presque impossible. A de rares exceptions près, le conflit basé sur les différences de caste reste tourné vers l'accès aux ressources économiques.

Une des remarques importantes reste que le soutien des approches participatives est beaucoup plus important dans les programmes de réhabilitation et de développement mis en place dans les villages de réinstallation que lors des opérations humanitaires réalisées dans les camps. De nombreuses organisations ne comprennent pas pourquoi les résidents des camps restent peu disposés à participer aux opérations, puisque les bénéfices en termes de santé, système sanitaire seraient ainsi améliorés. Le personnel des organisations interrogé estimait que cette réticence provenait de la « mentalité d'assistance » dominante parmi les habitants des camps. Selon eux, ceci proviendrait du niveau élevé de dépendance lié aux distributions gratuites. Cependant, ce point de vu basé sur notion de «  mentalité d’assisté » ne prend pas en compte des remarques importantes. Il se peut que la réticence des habitants des camps à s'impliquer dans des programmes « transformatifs » trouve ses racines dans une réserve à s'investir dans les facilités du don et les ressources ponctuelles, leur objectif étant plutôt de quitter le camp et de se réinstaller ailleurs dès que la situation le permet.

Le cycle du projet et ses différentes phases ont formé un cadre utile pour l'analyse de la participation des populations affectées dans les programmes d'aide à Sri Lanka.

Evaluer le contexte et les besoins des populations affectées par la crise constitue en général le premier point de contact entre les bénéficiaires (actuels ou potentiels) et les acteurs humanitaires. Ainsi, il s'agit d'une étape initiale qui est fondamentale, pendant laquelle des inter relations se forment et la confiance entre les organisations et les bénéficiaires se crée. Cependant l'usage systématique de la méthodologie PRA « Participatory Rural Appraisal » (MARP - méthode active de recherche et de planification participative) au Sri Lanka, démontre que cette méthode, qui reste souvent employée de façon automatique, permet mal une application et une interprétation réellement « transformative ». Parfois cette méthodologie n’est qu’un moyen pour obtenir l’accès à une communauté ou à certaines données spécifiques.

Donc, le plus souvent la stratégie PRA est appliquée sans pour autant en extraire de l'information. Il est donc dificile d’envisager qu’elle soit utilisée comme outil destiné à augmenter le partage de pouvoir et de prise de décisions. Ceci est confirmé par la réputation que « les évaluations de base ont tendance à suivre plutôt que précéder la conception d'un projet. Appliquer les méthodes transformatives ne semble donc pas pertinent, puisque cela sert uniquement à « valider » les décisions déjà prises à Colombo ».ceci a pour conséquence que de nombreux acteurs humanitaires restent assez perplexes quand à l'application de la méthodologie PRA au Sri Lanka.

Ainsi la plupart des acteurs humanitaires au Sri Lanka confirment que même pendant l’étape initiale et cruciale dans le cycle d'un projet ; à savoir la conception du programme et/ou du projet et l'éventuel acceptation de celui ci ; les bénéficiaires participent rarement, voire jamais à cette élaboration. Or il serait plutôt souhaitable que les bénéficiaires soient mis dans la position de pouvoir exercer une influence sur la conception du projet. Dans de nombreux cas , lorsqu’il s'agit d'un secteur technique précis, une organisation conçoit un format standard qui sera appliqué au programme entier, puis ensuite à chacun des projets composants, avant de consulter les bénéficiaires. En effet, « la majorité des actions humanitaires suit un « plan pré-défini », dans lequel, le secteur, les services, les objectifs et les stratégies opérationnelles, les résultats, la zone du projet, les quantités et qualités de la population ciblée sont tous précisés avant toute consultation avec les populations concernées ».

Il est évident que les plans pré-définis ne constituent pas le moyen le plus efficace d'entretenir de bons niveaux de participation tout le long du cycle du projet. Il paraît qu'à cet égard, une plus grande flexibilité et un esprit plus ouvert envers la participation des bénéficiaires au début du cycle et pendant l'évaluation des projets pourraient contribuer à des meilleurs résultats. Par contre, étant donné les contraintes politiques entre autres, il n'est pas sur que ce type d'innovation soit réaliste dans la plupart des projets à Sri Lanka. En plus, selon les témoignages d'une grande partie des correspondants, des telles innovations ne sont pas toujours bien vues par les bénéficiaires.

Dans une crise humanitaire aiguë ou de grande ampleur, il est probable que l'identification et la sélection des bénéficiaires soient surtout déterminées par les possibilités d'accès et l'urgence des besoins. Au Sri Lanka, où la crise est de longue durée et les confrontations changent fréquemment de zone et d'intensité, ces décisions sont prises par des acteurs et influencées par diverses forces, sur lesquels les populations affectées n'ont pas d'influence. En effet, parfois, les bénéficiaires ne sont même pas informés des critères de sélection et les personnes interrogées critiquent fréquemment cette pratique. Ces critères sont en général pré-définis par les organisations (souvent en liaison avec le gouvernement) et sont souvent une question de politique ainsi que de mandat. Le fait que les bénéficiaires ne participent pas au processus de sélection pour les interventions humanitaires influe sur la participation lors des étapes suivantes du projet.

Ces effets sont par exemple les suivants :

La participation dans la mise en œuvre des projets peut prendre plusieurs formes : le recrutement de main-d'œuvre non spécialisée pour la construction des infra structures et des aménagements, la gestion et l'administration des organisations de base, une contribution à de fonds financiers, ou l'engagement d’être « agents de changement » dans la mobilisation sociale et d'autres activités. Les modèles instrumentaux ont tendance à mettre l'accent sur le travail manuel et la contribution à l'administration et l'entretien des aménagements, tandis que les modèles transformatifs s'ouvrent plus à la contribution des bénéficiaires dans la gestion et le contrôle des ressources. Néanmoins, en général le niveau de participation des bénéficiaires dans la mise en œuvre des projets humanitaires au Sri Lanka est assez faible Il semble que l’on ne profite pas des nombreuses opportunités pour l'améliorer, soit à cause d'un manque de volonté, soit de compétences, ou d'expertise de la part de l'organisation.

En général, à l'étape de mise en œuvre le rôle des bénéficiaires dans la prise de décisions est encore inférieur et, à part quelques micro-projets, il est rare que les populations affectées puissent assumer intégralement le contrôle des finances. Si les organisations se montrent réticentes à transférer les fonds des projets aux bénéficiaires, c'est en parti dû à la préoccupation que toutes les tentatives à nourrir l'autosuffisance des bénéficiaires risquent d'être menacé par l'environnement extrêmement explosif dans lequel ils travaillent.

Les éléments de suivi qui parfois font partie intégrante du projet, ont tendance à être des exercices informels, où les animateurs ou les responsables de terrain se rencontrent régulièrement avec les bénéficiaires afin d'écouter les comptes rendus des événements ou des activités, de vérifier les comptes et d'autres documents. Les comptes rendus aux organisations sont souvent sous forme verbale. Les rapports à moyen-terme et les suivis de fin de mission sont plus élaborés, comprenant des réunions avec les bénéficiaires durant une journée ou plus. Même si l'équipe a découvert quelques exemples positifs, la tradition de participation dans le suivi et l'évaluation n'est pas bien intégrée dans les pratiques humanitaires au Sri Lanka. Des organisations humanitaires estiment que cette tendance provient du fait que jusqu'à récemment leurs organisations partenaires s'occupaient uniquement de la distribution de l'aide d'urgence et ont résisté activement à toutes tentatives d'introduire des mécanismes de suivi et d'évaluation. De leur part, des ONG locales se plaignent que les évaluations faites par les organisations internationales ne sont pas publiques et que les résultats ne sont pas diffusés.

Malgré les nombreuses limites, il existe des éléments preuvant que les populations affectées peuvent bénéficier à être mieux informées et consultées et jouer des rôles significatifs dans la mise en œuvre du projet. Dans l'ensemble, des projets ciblés autour des femmes d'une part ou des enfants et des jeunes d’autre part, ont eu plus de « succès » en termes de participation des bénéficiaires que des projets plus génériques touchant une population entière ou des projets visant les hommes. De tous les groupes, les enfants et les jeunes qui ont participé dans les programmes psychosociaux ont montré les effets les plus probants. Ceci est peut être partiellement dû au fait que ces opérations humanitaires ont lieu dans les communautés pendant que les hommes travaillent dans d’autres régions. On y constate d’ailleurs des taux élevés de consommation d'alcool chez ces hommes résidant dans le nord et dans l'est du pays.

Dans le passé le niveau de consultation et de participation dans l'assistance humanitaire a souvent été très faible ou n'a pas existé et de tels concepts et pratiques ne sont pas très développées dans la plupart des « cultures de type hiérarchisé ». Ceci implique que les acteurs humanitaires qui s'engagent avec une approche transformative doivent développer des moyens précis pour promouvoir la participation. Il est sûre que la mise en œuvre des approches participatives dans des régions affectées par un conflit politique prolongé n’est pas une tâche simple. De plus, parmi les acteurs humanitaires, il y a de grandes différences entre les définitions et ce qui est entendu par le « « concept de participation, ainsi que d’importantes différences dans les pratiques. Les idées sur ce que la participation peut entraîner exactement sont souvent assez imprécises. Tandis que la plupart des organisations s'accordent sur le fait que « la consultation et la participation sont des clefs » et « qu’ il peut y avoir toujours plus de consultation », il n'est pas toujours évident de savoir en quoi cela consiste pratiquement. L'ensemble du personnel des organisations n'est pas toujours d'accord sur la valeur et les mécanismes de la participation. Ceci est également valable pour des organisations dotées d'un engagement institutionnel précis sur cette approche. D’autant que certains acteurs estiment que la notion de participation reste problématique.

Dans un contexte fluctuant où il faut tendre à passer des programmes d'urgence à des programmes de réhabilitation, les organisations humanitaires dépendent énormément des « agents de changement sociaux » mis en place localement pour mobiliser les villageois et les résidents des camps les incitant à prendre un rôle actif dans la mise en œuvre des projets. L'orientation et la formation des animateurs ainsi que le suivi sont d'une importance capitale pour que le projet réussise. Beaucoup d'organisations considèrent que l'embauche des animateurs et la mobilisation des bénéficiaires constituent le premier pas vers la création d'une structure institutionnelle plus formelle (souvent une organisation de base) qui permettra la promotion et la gestion des actions sociales collectives. Jusqu'à quel point ces structures deviennent véritablement autonomes ? Ceci varie énormément, d’une part en fonction des groupes sociaux et d’autre part restent très dépendent de l'organisation mère. La gestion des fonds par les organisations de base pose à l'opérateur des limites réelles à « l’empowerment » et à l'auto-éfficacité des bénéficiaires.

Avec la montée en puissance des partenariats entre les organisations locales et nationales, avec l'allongement des périodes de financement, avec le développement de relations plus ouvertes et plus flexibles entre bailleurs de fonds et opérateurs, les rapports institutionnels se sont améliorés de façon très positive pendant ces dernières années. Il faut faire mention des efforts faits dans certains domaines pour mettre en place des structures imposant des styles de management moins autoritaires et améliorant la coordination de l’aide. A cet égard, certains bailleurs de fonds ont joué un rôle clé, en vérifiant que les organisations ne dupliquent pas les mêmes projets et qu'elles collaborent le plus possible entre elles. Tous ces éléments ont le potentiel de promouvoir la participation des bénéficiaires.

Il reste un grand défi pour promouvoir la participation des bénéficiaires dans l'exécution des projets qui consiste à développer la volonté de dépasser les simples notions de partage de l'information, de consultation ou de réserve de main d'œuvre. Pour atteindre une participation significative il faut écouter et soutenir les populations locales, renforcer leurs compétences et les aider à prendre le contrôle de leurs vies, dans la mesure du possible s’agissant de zones affectées par un conflit. Ainsi, la participation ne se réduit pas à la recherche d’une plus grande efficacité dans la mise en oeuvre des projets mais implique un engagement vers une approche plus transformative.

Néanmoins, pour quelques membres de la communauté de l'aide il reste des problèmes importants, en termes « d’ingérence » politique dans l'action humanitaire, du renouvellement rapide du personnel, des périodes d’attribution rigides et trop courtes des fonds financiers, de la concurrence viv à vis des populations bénéficiaires avec des objectifs et des stratégies contradictoires. Trop souvent les acteurs humanitaires sont responsables de décisions et de politiques lourdes qui ont un impact marqué sur les vies des bénéficiaires tout en ne faisant aucun effort pour les consulter ou les tenir informés. Ces tendances ont pour conséquence de rendre branlentes certaines relations entre les organisations et les bénéficiaires.

La décision de réaliser une étude de cas sur l’exemple de la Colombie s’est effectuée après un débat entre l’équipe de l’Etude Globale et le Comité de Pilotage. Elle se justifie par l’importance d’avoir dans la palette des études de cas un exemple de conflit sur le continent latino-américain. Il s’agissait de pouvoir prendre en compte dans la réflexion globale de l’étude, les caractéristiques si particulières de cette région, notamment face aux questions de participation.

La Colombie présente trois ensembles géographiques: les côtes, les plateaux et plaines et les Andes. Trois bassins-versants composent l'essentiel du réseau hydrographique colombien : le versant pacifique, les vallées des trois Cordillères (l'Atrato, le Magdalena), et les plaines de l'est (le Caquetá, l'Amazone, et l'Orénoque). L’accès à certaines zones est parfois très limité à cause de la complexité de la topographie.

Le développement des colonies et l'apport massif d'esclaves africains sont à l'origine de la composition actuelle de la population colombienne : afro-colombiens, métis, indiens, blancs. Actuellement, les minorités ethniques sont protégées par des lois qui leur donnent, au moins en théorie, l’accès à la terre et le respect de leur identité ethnique.

L’impact direct de la crise politique que traverse le pays depuis près de 50 ans est la « prise en otage » de la population civile. Celle-ci est prise entre les feux croisés des différentes parties du conflit : les mouvements de guérillas, les paramilitaires et les Forces Armées Colombiennes. Les différentes parties du conflit s’affrontent sur l’ensemble du territoire national avec une configuration de type « pointilliste ». Elles tentent de prendre ou de garder le contrôle de zones territoriales pour plusieurs motifs (poids pour les négociations, contrôles des productions illicites, contrôle de zones géostratégiques, de voies d’accès et de couloirs stratégiques) et pour cela cherchent à contrôler de façons différentes les populations des territoires concernés.

Ces enjeux du conflit se traduisent par une série d’impacts directs sur les populations :

ce qui signifie aussi :

Le Gouvernement colombien est le premier acteur humanitaire du pays et assume en partie les responsabilités afférentes. Les textes réglementant l’assistance d’urgence, le droit des déplacés, le rôle des différents ministères sont des plus élaborés qui existent au monde.

L’acteur gouvernemental central de l’aide humanitaire est donc la Red de Solidaridad Social (RSS – « Le réseau de solidarité social ») qui assume la responsabilité de l’assistance humanitaire, décrite comme l’aide d’urgence durant les trois premiers mois d’un déplacement avéré. Un système de coordination étroit existe avec le CICR qui intervient lorsque la RSS n’a pas accès à certaines zones.

La société civile étant extrêmement bien organisée, de nombreuses ONG colombiennes et organisations de bases (CBO’s) sont actives face à la crise. La « Communauté internationale de l’aide » (agences UN et ONGI) vient en complément de ces actions, ce qui représente une caractéristique tout à fait particulière par rapport à la majorité des terrains en crise.

L’action de ces différents acteurs se centre principalement sur :

Une mission de préparation a eu lieu du 14 au 28 juin 2002 pour préparer la recherche (choix des zones, constitution de l’équipe locale) et présenter l’étude aux institutions clefs. Ensuite, l’étude proprement dite s’est déroulée de la mi-juillet au 10 septembre 2002 sur trois zones spécifiques avec récolte et première analyse de l’information (Interviews semi-structurées selon un questionnaire élaboré en équipe sur le terrain et observations directes sur différents types de programmes). Une restitution sur le terrain a pu être organisée le 10 septembre à Bogota sous la forme d’une journée de travail réunissant une vingtaine de personnes pour discuter des premières conclusions. La première version de la monographie sera envoyée en premier lieu aux acteurs sur le terrain pour validation avant d’être partagée avec le Comité de Pilotage, puis diffusée plus largement.

L’échantillonnage s’est effectué sur la base du croisement de trois types de données : les caractéristiques des zones, celles de la crise dans chacune de ces zones et enfin l’intensité et les modalités de l’action humanitaire.

Une gamme large de populations (déplacés, populations d’accueil, CBO) et d’acteurs de l’aide (nationaux, internationaux) a pu être rencontrée, couvrant l’ensemble des facettes et des programmes actuellement en cours en Colombie.

Pour conduire cette étude, une équipe multiculturelle, « gender balanced » et pluridisciplinaire, comprenant des praticiens de l’action humanitaire et de l’évaluation de programmes et des spécialistes des sciences sociales a été constituée.

Les acteurs humanitaires et les populations affectées, le gouvernement et les ONG, tous ont un discours sur la participation. Cette définition de participation a souvent des teintes très politiques, principalement grâce à des fortes bases juridiques. La Constitution colombienne de 1991 ainsi que la loi 70 (pour les communautés afro-colombiennes) et la loi 387 (pour les déplacés par la violence) établissent la nécessité de prendre en compte le « citoyen » et de le faire « participer » dans les actions qui le concernent. Tous sont d’accord sur l’importance d’avoir des approches « transformatives », néanmoins leur discours peut prendre plusieurs formes et leur mise en œuvre peut faire appel à un large éventail d’approches : des « tables rondes » aux ateliers, des occupations illégales de bâtiments à la co-exécution, le terme « participation » est perçu par chacun différemment.

Dans le contexte latino-américain et en Colombie en particulier, l’histoire des dynamiques sociales fait de la participation un enjeu majeur à la fois politique et opérationnel. Rien, ou presque rien ne pourra se faire sans « participation », ou alors cela voudra dire que des contraintes très fortes pèseront sur la situation et sur les possibilités d’expression. C’est notamment le cas là où des menaces très fortes sont adressées aux leaders ou lorsque le droit de réunion est fortement limité par la présence des forces armées.

Dans l’action humanitaire, la participation prend une signification variée selon l’angle d’observation.

Pour les populations d’accueil, il s’agira de pouvoir accueillir les déplacés, les écouter, les aider, tandis que pour les bénéficiaires, l’enjeu est d’être accompagnés et écoutés, de pouvoir s’organiser pour trouver des solutions. Pour les organisations de base et les ONG locales, l’important sera dans la démarche de consultation sur le « qui, quoi et comment » de l’aide, ainsi que dans leur implication dans la mise en œuvre des programmes. Les acteurs de l’aide, eux, verront dans la participation des formes concrètes d’écoute -afin de mieux interpréter les besoins des gens ou entendre leurs recommandations-, un appui technique, l'éducation, voire la co-exécution d'activités, jusqu'à une forme de partage de pouvoir.

L’intérêt de participer ou faire participer dans l’action humanitaire est également très divers selon le point de vue. Au final, c’est bien autant d’une démarche que l’on appellera « programmatique » que d’une réflexion sur la participation comme clé de la citoyenneté et de la réalité de la mise en oeuvre d’un droit, ou « démarche idéologico-politique », qu’il s’agit.

Le tableau ci-dessous résume les différents objectifs de la participation, décomposée en fonction des deux catégories « populations affectées » et « acteurs de l’aide ».

Dans le contexte très particulier de la Colombie, la mise en œuvre de la participation dans l’aide humanitaire fait appel à des processus de rencontre et de dialogue dans un sens large plus qu’à des techniques proprement dites. Il s’agit d’une démarche intuitive et peu formalisée, mais extrêmement dynamique dans le milieu latino-américain. Dans la gamme des rares outils mentionnés lors des entretiens, il apparaît qu’en dehors de ces processus informels, seuls quelques outils provenant du monde du développement sont utilisés.

Le tableau 4 présente, en fonction des différentes étapes du cycle de projet, les modalités identifiées de participation des populations affectées et bénéficiaires au processus de l’action humanitaire.

Trois facteurs clefs déterminent la possibilité et le niveau de participation dans l’action humanitaire :

Un des éléments déterminants est la population, car plus elle est faible (peu organisée, sans projet de vie, ayant tout perdu) plus elle devient « objet » et non « sujet » de l’aide. Si le degré d’organisation, formation et structure de la population affectée est suffisamment fort elle peut « inverser » le sens de la participation et « inviter » les acteurs de l’aide à participer. Dans d’autres cas la population peut même refuser des programmes ou des projets proposés par les acteurs, quand ces projets lui apparaissent inadaptés.

Le tableau 5 détaille les différentes caractéristiques de ces facteurs influant sur la participation :

La participation paraît être toujours un jeu de négociation entre deux parties : ceux qui offrent et ceux qui demandent l’aide. Plus le rapport de forces est en équilibre, plus la participation est rendue facilitée. Mais où situer la liberté individuelle dans des programmes transformatifs presque toujours collectifs ? Le degré de participation dans l’urgence est la conséquence du niveau d’organisation de la population, car c’est souvent de là que vont provenir les premières aides sous la forme d’assistance de proximité.

Quels rôles donner alors aux institutions à la base ? Les programmes d’aide au développement institutionnel des CBO dans les périodes stables sont-ils des investissements qui donneront leurs fruits dans la crise, même si celle-la les affaibli ? Que faire alors des menaces et dangers qui peuvent guetter les leaders ?

Une ONGI doit-elle travailler directement avec les leaders et les structures organisées ou, au contraire, doit-elle avoir une approche en direct avec la communauté ? Les CBO sont-elles toujours vraiment représentatives de la population ?

« L’économie » de la participation pose évidemment un certain nombre de questions: faut-il soutenir financièrement les CBO ? Doit-on rémunérer les leaders ? Doivent-ils travailler bénévolement ? Les questions de chiffre sont aussi à creuser : Quelle est la meilleure taille du groupe pour avoir des approches transformatives ? La taille est-elle importante ? Une CBO peut elle avoir une participation efficace avec 12 000 membres ?

Jusqu’où peut aller la volonté de susciter des démarches transformatives. Relève-t-elle d’une nécessité pour l’action ou de l’imposition d’un rêve collectiviste de l’acteur lui-même ?

Dans le cadre du Projet Qualité (PQ), le Groupe URD avait déjà anticipé une mission de cinq semaines en Afghanistan avant sa nomination à l’Etude Globale – une mission comprenant la ‘participation’ comme thème de recherche – et ainsi, le Comité de Pilotage de l’Etude Globale s’est mis d’accord sur une démarche de partage, où une personne sera rajoutée à l’équipe des experts PQ afin de couvrir les deux champs de recherche. Ceci permettra une couverture plus ample sur les questions de ‘participation’ en Afghanistan en général et une étude plus précise sur la région de Nahrin affectée par le séisme, la première de deux études de cas d’une crise aiguë prévues dans l’Etude Globale.

L’étude de cas de Nahrin a présenté l’occasion d’examiner les pratiques de consultation et de participation dans le contexte d’une crise aiguë due à une catastrophe naturelle dans le cadre d’une situation déjà complexe qui passait dans une phase post-crise suite au conflit prolongé. Les hypothèses et les questions à la base de ce choix étaient :

Un soir de mars 2002, la terre s’est mise à trembler dans le district de Nahrin de la province de Baghlan, détruisant les habitations, tuant des centaines d’habitants, en blessant des milliers. Deux jours plus tard, un deuxième séisme touchait la région. Après vingt ans de guerre, quatre ans de sécheresse, et le récent départ des Talibans qui ont laissé une traînée de mines derrière eux, les habitants de Nahrin avaient déjà eu leur part de difficultés. La communauté internationale de l’aide était déjà mobilisée sur l’Afghanistan, et la réponse arriva promptement. Des cliniques mobiles étaient installées dès le lendemain matin, et des distributions de tentes et de nourriture commençaient dans les deux jours. Responsables du gouvernement, agences UN, ONGs internationales et nationales, tous étaient présents dès la deuxième semaine qui ont suivi la catastrophe. Cinq mois plus tard, au moment où la mission de l’Etude Globale était sur place, il ne restait qu’une poignée d’acteurs humanitaires. L’ensemble de ces facteurs fait du séisme de Nahrin une étude de cas intéressant dans le cadre de l’Etude Globale sur la participation.

L’Afghanistan a été sous l’emprise de la guerre depuis 1979: depuis l’invasion de l’Union soviétique, à la guerre civile entre les Mujahiddin au début des années 1990, jusqu’à la conquête par les Talibans soutenus par le Pakistan. Les régions rurales dans les provinces au nord-est du Tunnel de Salang depuis longtemps ont été les bastions des Mujahiddin, d'où ils ont maintenu des niveaux élevés d'insécurité dans les principales villes provinciales, comme Taloqan (au nord de Nahrin) ou Pul-e-Kumri (à l'ouest de Nahrin). Depuis leur prise de Kandahar en 1994 jusqu'en 2001, lorsqu'ils contrôlaient 90% du territoire afghan, les 10% restant étant sous le contrôle du Commandant Masoud dans le Panjsheer, les Talibans ont instauré un régime de répression religieuse et politique.

La région de Nahrin est restée sous l'emprise de Masoud malgré la forte offensive des Talibans. Sa position entre le Tunnel de Salang, la route à Mazar et les chemins d'accès aux provinces éloignées dans le nord-est a transformé ce cadre rural en une cible stratégique. Pendant l’intervention militaire américaine en Afghanistan, suite aux événements du 11 septembre 2001, la région a subi des combats assez intenses, illustrés par la grande quantité de chars et de véhicules blindés détruits. Nahrin est finalement tombé entre les mains de l’Alliance du Nord, quelques semaines avant la débâcle du régime, en novembre 2001.

Depuis, la communauté internationale a mobilisé des ressources considérables pour le pays, et a soutenu la mise en place d’un nouveau gouvernement. Un gouvernement intérim a été formé, jusqu’à la Loya Jirga (« Grande Assemblée » ) en juin 2002, quand un gouvernement de transition fut établi, sous la présidence du Hamid Karzai. La présence de la communauté internationale (bailleurs bi- et multilatéraux, ONU, ONG, ISAF- Force Internationale d’Assistance à la Sécurité, Forces armées de la Coalition, etc.) s’est beaucoup accrue à Kaboul, avec l’objectif de ramener une certaine stabilité politique dans le pays, de renforcer le poids du gouvernement, et de répondre aux besoins humanitaires qui continuent d’exister. Toutefois, dans les régions rurales et isolées, telle que Nahrin, la présence des structures internationales était très réduite, jusqu’au jour du séisme. Le gouvernement de Kaboul n’a que très peu de contrôle dans les provinces et sa présence est limitée dans les régions comme Nahrin.

Plus de vingt ans de guerre ont conduit à la destruction massive de villages, villes et infrastructures (routes, industries, réseaux d’irrigation, etc.), à des déplacements de populations, et au minage des très nombreuses terres, laissant le pays dans un état chronique de pauvreté extrême. Une proportion assez importante de la population de Nahrin s’est déplacée dans les camps de réfugiés au Pakistan. Les déplacés ont commencé à rentrer au début des années 90. Une grande partie du pays a été touchée par 3 à 4 années de sécheresse, entre 1998 et 2002, aggravant encore la pauvreté et conduisant à d’autres déplacements des populations. Bien que la sécheresse ait eu un impact moins radical dans le nord-est que d’autres parties du pays, elle a mené des familles à vendre leurs biens (terre, troupeaux, etc.) et à s’endetter profondément, ce qui les rend vulnérables à l’insécurité alimentaire pour des années à venir.

A Nahrin, le séisme détruisit des villages entiers, causant des centaines de morts et de blessés. La population fait maintenant face aux difficultés de reconstruire leurs maisons avant l’hiver, tout en devant pourvoir à leurs besoins. Les mines laissées par les Talibans le long des chemins d’accès à Taloquan et aux zones du nord ou sur les terres cultivables, ont réduit davantage l’accès aux terres dans certaines vallées. L’apport d’aide humanitaire dans le pays, malgré l’accroissement massif des ressources mises à disposition depuis septembre 2001, est rendu difficile par le manque de visibilité dans la situation politique, l’insécurité croissante, et les difficultés logistiques caractéristiques du terrain afghan.

La population afghane est composée de divers groupes ethniques. Dans la province Baghlan se trouvent des Tadjiks, des Pashtouns et Ouzbeks. L’Islam est un aspect fondamental de l’identité afghane.

Le processus traditionnel de consultation est inhérent à l’organisation sociale afghane et très visible dans la région de Nahrin. L’unité d’organisation varie en fonction des régions, mais elle peut être la tribu, le clan, le village, ou la manteqa (groupement de villages). Les décisions concernant la communauté sont prises au travers d'assemblées (shura) où se réunissent les hommes. Ces processus sont plus ou moins représentatifs de l’ensemble de la communauté, en fonction de l’influence et du pouvoir des chefs locaux (maleks), qui peuvent être des notables, propriétaires terriens ou commandants. La légitimité politique est obtenue par la capacité à redistribuer des ressources pour la communauté, de telle sorte que la structure du pouvoir est dynamique (en fonction de celui qui a accès aux ressources). Les réseaux jouent un rôle important dans ces structures, en particulier les qowm (réseau de solidarité), sont basés sur les liens familiaux ou l’origine géographique.

Les villages ruraux dans la zone de Nahrin ont une forte cohésion autour des « barbes blanches » (les anciens). Par contre, la situation dans le centre urbain de la ville de Nahrin elle-même semble être différent. Ceci est du au niveau élevé d’hétérogénéité dans le milieu social, est lié à l’existence du bazar et au fait que le centre lui même a le statut d’une « ville provinciale ».

La particularité de l'étude de cas de Nahrin est d’avoir exploré les aspects sectoriels en rapports avec la participation. Afin d’approfondir les résultats de l’Etude Globale menée en profondeur à Nahrin, toute l’équipe du Projet Qualité, y compris l’assistant afghan, a cherché à apporter des informations et des données sur la participation et la consultation collectées pendant l’ensemble des visites à Kaboul, Shamali/Panjsheer, Hazaradjat, Mazar, Baghlan, Kandahar.

Un séminaire de restitution a été organise à Kaboul, à la fin de la mission, pour présenter d’abord les résultats du Projet Qualité et également, ceux de l’Etude Globale. Le personnel d’ONGs locales et internationales, des représentants d’agences UN, le CICR et des bailleurs ont participé au séminaire. Ce rapport est la base pour l’écriture de la monographie complète, qui sera écrite dans le mois à venir.

Dans un contexte caractérisé par la guerre, des déplacements multiples de populations, la pauvreté, l’insécurité et la déstructuration politique, la population afghane bénéficie d’aide humanitaire depuis deux décennies. La difficulté d’avoir accès à certaines zones et certaines tranches de la population (notamment les femmes), les contraintes de sécurité, la manque de fonds, les périodes de financement courtes et le renouvellement de personnel très élevé, n’ont pas favorisé des engagements à long-terme, ni des processus participatifs. Des approches techniques, « top-down », ont prévalu, et sont encore courantes, surtout que de nombreuses organisations sont nouvelles dans le pays et ne connaissent pas bien les caractéristiques sociales et politiques des sociétés afghanes. Ceci s’applique partout dans le pays et surtout à Nahrin, une région difficile d’accès pendant des nombreuses années avec une seule organisation présente depuis plus d’un an.

Avant d’examiner la situation spécifique à Nahrin, il est important de revoir les différentes approches de consultation et de participation qui prédominent en Afghanistan. Les définitions et perceptions de la participation varient en fonction des interlocuteurs. Pour certains afghans, la participation veut dire avoir un emploi et contribuer au développement de leur communauté (par exemple, lors de programmes « Food-Ac » ). Pour d’autres, c’est la participation dans les processus de prise de décision à différents niveaux : de la participation à des réunions pour s’informer ou à des discussions, jusqu’à la prise de décision. Un interlocuteur afghan a mentionné la participation comme étant la capacité à résoudre des problèmes, ce qui implique un certain degré « d’empowerment ».

Le personnel d’organisations internationales insiste sur les aspects consultatifs de la participation, pour ce qui est des diagnostics, de la conception de programme et le suivi. La délégation de prise de décision à des acteurs locaux n’est que timidement mentionnée. Dans certains documents de projets, l’utilisation de main d’œuvre locale (par exemple, pour nettoyer les latrines dans un camp de déplacés) est mentionnée dans le chapitre « participation communautaire ».

Une distinction est faite entre les approches « instrumentales », dans lesquelles la participation est utilisée comme moyen d’atteindre les objectifs d’un projet, et les approches pour renforcer le pouvoir «d’ empowerment », dans lesquelles l’objectif est de renforcer les capacités d’une communauté à planifier, organiser et mettre en oeuvre des projets pour eux mêmes. La plupart des exemples de participation en Afghanistan sont de nature « instrumentale », au service de projets déjà conçus par les acteurs de l’aide.

Les approches « transformatives », dans lesquelles la participation est utilisée pour enclencher des changements sociaux et renforcer le pouvoir des bénéficiaires sont extrêmement rares, et souvent centrées sur la « participation des femmes ». Un seul exemple d’approche « transformative » a été rencontré: les Community Forums (« Forum Communautaires ») de Habitat, qui ont été créés en 1995 à Mazar, et qui sont maintenant actifs dans les grandes villes afghanes et Bamyan. L’objectif est de fournir « une matrice viable pour un développement mené par la communauté et conduisant à l’autonomie » (B.J. Rodey, A Socioeconomic Evaluation of the Community Forum Programme, Feb. 2000, UNCHS Habitat. Chaque Community Forum (CF) est géré par un Conseil Consultatif (CC), constitué de bénévoles qui sont choisis par la communauté (les femmes sont incluses). Le fait que le processus de consultation soit déjà inscrit dans les mécanismes traditionnels de prise de décision peut faciliter la mise en œuvre d’une telle approche. Cependant, les questions de « qui et comment » restent posées car les CF peuvent entrer en compétition avec les structures décisionnelles traditionnelles, et rien ne dit si les CC et les CF sont réellement représentatifs des communautés dont ils sont issus. Aucune structure de ce genre n'a été constatée à Nahrin, ni héritée d’avant la crise, ni via les activités internationales suite aux séismes dans la région.

En Afghanistan, en général, divers types de mécanismes de participation ont été identifiés (voir tableau 6). Le contexte de Nahrin était intéressant pour évaluer si les principes reconnus ou testés sur le terrain pour la participation sont utilisés dans un cas de crise aiguë ou pas.

A Nahrin, la plupart de personnes interrogées sur : « comment la population a participé à la réponse d’urgence », ont noté que pendant les heures initiales et les jours qui ont suivi le séisme, les individus et les communautés consacraient leurs énergies à chercher les personnes sous les décombres et à enterrer les morts, ( 90% des gens étaient des victimes). Pour certaines familles, tout le monde était blessé. Les gens s’occupaient d’eux-mêmes, ne sachant pas s’ils peuvaient faire quelque chose. » Dans très peu de villages ils ont raconté avoir envoyé des personnes vers d’autres régions pour évaluer la situation. Ceci correspond aux observations faites pendant la phase initiale suite à une crise aiguë. Les organisations d’aide basées à Mazar sont arrivées rapidement apportant de l’aide médicale (MSF et CICR), des couvertures et des secours non-alimentaire. Des représentants du gouvernement, des Nations Unies et des ONG de Kaboul se sont rendus vite sur le terrain et des nombreuses missions d’évaluation ont visité la région. Des douzaines de réunions ont eu lieu avec les autorités locales, quoiqu’une aide limitée en résulta. Les efforts de reconstruction se lancèrent sans nécessairement avoir mis en place des initiatives transformatives.

La consultation des populations affectées (que ce soit pour le diagnostic, le ciblage ou le suivi) était considérée comme essentielle, pour s’assurer que les programmes étaient adaptés aux besoins des gens et mise en œuvre de façon efficace. C’est aussi un signe de respect vis à vis de la communauté locale. Pour les organisations, des exemples ont montré qu’il est essentiel pour établir de bonnes relations de travail avec elle. Dans les régions instables, avoir une relation de confiance avec la population locale a été mentionnée comme un élément clé pour la sécurité, mais, il semble que la consultation ne représentait qu’un exercice formel pendant les phases initiales de la réponse à Nahrin. Les organisations sont arrivées avec leurs kits préparés d’avance et leurs équipements, ce qui a rendu la réponse très efficace : le premier convoi est arrivé quelques heurs après le premier tremblement de terre.

La situation est devenue plus compliquée au moment de la transition entre opérations d’urgence après les premiers jours, voire semaines, et les efforts de reconstruction ; les deux phases empiètent l’une sur l’autre et sont liées de façon complexe. Transférer les techniques de construction anti-sismique était l’objectif principal des organisations qui s’occupaient des programmes de reconstruction d’habitat à Nahrin. Pourtant il n’est pas sûr que la population ait perçu cet objectif de la même manière, ou même si cette préoccupation faisait partie de leurs priorités. Cette ambiguïté s’est amplifiée et a eu des répercussions lors des phases suivantes des opérations. La manque de consultation à l'étape de transfert est encore plus évidente au niveau de la multiplication des projets liés à la santé qui sont en train d’être développés, la plupart résultant d’une décision du siège, sans dialogue avec la population affectée et très peu de discours avec les autorités locales. Pendant quelques mois, Nahrin est devenu « une zone où il fallait monter le drapeau de l’organisation » …

Les contraintes et limites de la consultation mentionnées par les interlocuteurs étaient les suivantes :

Un ciblage comprend en général deux étapes: la définition des critères de ciblage, et la sélection des individus ou foyers qui correspondent à ces critères. Bien que les populations locales soient parfois consultées pour définir les critères, ces derniers sont en général conçus par les organisations (ex : « foyers tenus par des femmes ou personnes handicapées » ). A Nahrin, lorsque des processus participatifs ont été utilisés pour sélectionner les bénéficiaires, plusieurs difficultés ont été rencontrées :

Le contrôle social semble être le mécanisme qui a eu le plus de succès pour assurer un processus de ciblage correct (juste, efficace, etc.), bien que le rôle de certaines élites soit une contrainte à Nahrin. Lors des shura, tout le monde ne se sent pas à l’aise pour parler ou exprimer ses inquiétudes. Les problèmes rencontrés à Nahrin au niveau de la distribution des secours d’urgence et des matériaux pour la reconstruction d’habitat indiquent que la transparence, les explications et le respect des procédures établies semblent être des éléments clés pour la réussite du processus transformatif de ciblage.

Les raisons de demander une contribution physique ou matérielle aux bénéficiaires sont souvent pragmatiques : réduction des coûts, gains de temps). Mais cela peut aussi être un moyen de mobiliser les individus, de prévenir une dépendance passive vis à vis de l’aide, ou même être une forme de renforcement des capacités locales.

Ce type de participation peut mettre une pression considérable sur les populations affectées, et même mener à des tensions et des ressentiments vis à de l’organisation humanitaire. Les contraintes et limites de ce type de participation sont:

Au niveau de l’évaluation, employer des mécanismes concrètement transformatifs semble une manœuvre très délicate à Nahrin, mais ausi en Afghanistan en général. D’un côté, la récrimination et les plaintes vont contre la tradition de respect et d’hospitalité envers des hôtes étrangers. Donc, les participants prennent soin à finir les discours sur une note cordiale et chaleureuse. De l’autre côté, il est possible d’observer des shuras très tendues où s’expriment beaucoup de plaintes. Ce qui està remarquert, c’est que ces plaintes auraient pu être évitées assez facilement, si un mécanisme instrumental ou transformatif avait été mis en place dès le début du cycle du projet.

A partir des résultats initiaux mentionnés plus haut, plusieurs facteurs qui jouent sur le niveau de participation dans les programmes humanitaires ont été identifiés. Ils se trouvent à trois échelons : le contexte, la population et les acteurs de l’aide.

Quelques questions liées à la participation et la consultation mises en évidence lors de la recherche menée en Afghanistan en général, et à Nahrin en particulier, méritent d’être développées :

Cette étude de cas examine les pratiques de consultation et de participation employées pendant la réponse humanitaire au conflit civil et international de longue durée. Cependant, la récente éruption du volcan Nyiragongo et les crues subites en Uvira ont rajouté un autre aspect à la crise aiguë, celui de catastrophe naturelle.

Le règne de Mobutu Sese Seko au Zaïre - actuellement nommé la République démocratique du Congo (RDC) – dure depuis 30. Initié par un coup d'état en 1965 il est caractérisé par une corruption extrême, une dégradation sévère de l'infrastructure dans le pays entier et un effondrement de l'économie et du niveau de vie de la plupart des Zaïrois. Entre avril et juillet 1994, plus d'un million de réfugiés Hutus ont fui vers le Zaïre de l'est suite au génocide en Rwanda, y compris la milice extrémiste des Hutus, l'interahamwe, et des membres de la précédente armée nationale (FAR). En 1996, les troupes rwandaises ont fermé les camps de réfugiés dans le nord et le sud de Kivu et l'alliance des forces démocratiques pour la libération du Congo (ADFL), sous le mandat de Laurent Kabila, a été créée. L'année suivante, l'AFDL a pris Kinshasa et Kabila s'est proclamé Président, mais les désaccords sévères entre les Rwandais et Kabila ont provoqué une nouvelle époque de violence.

En août 1998, les forces rebelles, soutenues par l’Ouganda et le Rwanda, ont lancé des attaques dans le but de renverser le gouvernement du Président Kabila. Trois pays supplémentaires, l’Angola, la Namibie et le Zimbabwe, ont envoyé des troupes pour soutenir le gouvernement. La situation s’est encore compliquée avec plusieurs conflits inter-éthniques dans l'est, des divisions entre les factions du principal groupe rebelle, le Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), ainsi que des attaques contre les rebelles. Fin 2000, les forces discidentes occupaient presque 60% du nord-est du pays, et environ 1.8 millions de personnes se sont déplacées, dont une grande partie était des enfants. Une étude importante mais controversée sur le taux de mortalité qui a été entreprise par le International Rescue Committee (IRC) « Comité International de Secours» et finalisée en 2001, a calculé qu’entre 1998 et 2001 la guerre a fait 2.5 millions de morts. En juillet 1999, les six pays impliqués dans la guerre ont signé l'Accord de cessez-le-feu à Lusaka et ceci est a été suivi d’un déploiement de la force de maintien de la paix des Nations Unies : la Mission de l'Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo (MONUC). A la suite de l'assassinat de Laurent Kabila en janvier 2001, son fils Joseph devient Président et fait avancer la dynamique vers la paix par son soutien pour aux Accords de Paix de Lusaka. La conscience internationale de la situation au Congo a contribué à l'organisation du Dialogue Inter-Congolais qui a eu lieu à Sun City, en Afrique du Sud. Cependant, le RCD basé à Goma, n'était pas d'accord avec la structure de direction et n'a pas signé le document. Toujours d'actualité, des attaques sur les habitations civiles et entre les factions adverses ne font qu'aggraver la souffrance.

L'arrivée d'une multitude d'acteurs humanitaires venue à l'aide des réfugiés rwandais a marqué le début des années d'assistance dans la RDC de l'est. Cette assistance perdure et comprend des centres de nutrition, des programmes de santé à grande échelle et du soutien par les moyens de subsistance. Depuis la présence de centaines d'ONGI qui travaillaient avec les réfugiés à Goma entre 1994-95, rencontrent des problèmes : manque d'approches cohérentes, coordination insuffisante, reproduction d'efforts, et mandats contradictoires. Ceci a provoqué plusieurs analyses et la perception que des modifications importantes étaient nécessaires dans le domaine de l'assistance humanitaire. Depuis 1996, la présence de plus en plus de Rwandais et d'Ougandais dans les Kivus et leur influence, accompagné des opérations du Mai-Mai, des forces d'ordre civiles et d'interahamwe, ainsi que les affrontements inter-éthniques ont tous contribué à créer une ambiance d'insécurité et de peur extrême. Dans les zones rurales, beaucoup de personnes sont obligées de fuir leurs villages à cause de la violence ou du fait que leurs maisons et leurs récoltes sont brûlées et leurs troupeaux volés. Dans les zones urbaines, les citoyens qui critiquent ouvertement le RCD ont été confronté aux harcèlements ou parfois arrêtés et emprisonnés.

Le 17 janvier 2002, vers 09h30 (heure locale), le volcan Nyiragongo (3 470 m) entre en éruption à travers plusieurs cratères qui se créent vers le sommet du volcan. Pendant la journée, d’autres cheminées qui se trouvent plus bas sur les flancs du volcan, et donc plus proche de Goma, s’ouvrent et ceux qui se trouvent en haut se ferment. Cette évolution imprévisible de l’éruption crée une situation de confusion à propos de ce qui se passe exactement. A plusieurs reprises pendant la journée la radio locale annonce la fin de l'éruption, ce qui n'était pas vrai.

Vers 17h30 le même jour, les derniers cratères s’ouvrent à coté de l’aéroport de Goma et la lave couvre presque un tiers de la piste d’atterrissage. Au milieu de la nuit, la lave émise arrive au bord du lac Kivu, coupant ainsi la ville de Goma en deux. Une deuxième coulée de lave quelques kilomètres au nord-ouest et indépendante à celle située près de l’aéroport, s’approch mais ne traverse pas la route principale entre Goma et Sake. Cette catastrophe naturelle se rajoute à une crise aiguë. De la population totale de Goma (450 000 personnes), environ 300 000 personnes sont évacuées. Les estimations officielles s'élèvent à 100 morts. Entre 12 000 à 15 000 logements et une grande partie des zones commerciales de la ville sont détruits. Deux jours plus tard, deux fleuves dans la région d'Uvira grossissent très vite et des crues subites dévastent le campement installé sur les rives. L'insécurité élevée dans l'est du pays décourage les gens de voyager et les conditions affreuses des populations affectées dans les régions rurales restent ignorées des résidents urbains. Beaucoup seront déçus par l’absence d’aide internationale supplémentaire.

Des centaines d'ONG sont installées dans le Kivu, dont la plupart depuis la crise des réfugiés rwandais entre 1994-1996. D'autres sont sur place depuis des décennies. Plusieurs organisations religieuses jouent également un rôle très important dans le développement et l'aide humanitaire.

Cette étude présente un premier résumé des résultats et réflexions mené par l'équipe RDC après sept semaines d'études de terrain conduites entre août et septembre 2002. Préalablement, une étude préparatoire pour l'étude de terrain avait été élaborée en avril par INTRAC. L’équipe pour la RDC se compose de deux hommes et deux femmes, dont les profiles complémentaires ont contribué aux perspectives de la compréhension de l’étude : un occidental engagé par un des bailleurs de fonds les plus importants et qui travaille sur le terrain en Afrique depuis longtemp, un acteur humanitaire d’une ONG occidentale né en Afrique centrale  et deux Congolais de l’est qui ont beaucoup travaillé en Occident, avec des ONG locales et internationales dans la RDC et qui ont été eux-mêmes sinistrés par l’éruption du volcan et par les effets de la guerre dans l’est du pays. La participation des personnes affectées par les crises a facilité l’accès de l'équipe aux témoignages, aux organisations, aux opinions et aux sentiments.Il est vraisemble que certains éléments auraient été négligés ou n’auraient pas été accessibles à une équipe exclusivement internationale.

Trois zones ont été sélectionnées pour l'étude afin de couvrir une gamme diverse de contextes.

Goma, situé au nord du lac Kivu. Goma et la région qui l'entoure ont souffert du conflit civil depuis plusieurs années. Il a accueilli un des flux de réfugiés le plus important pendant la crise rwandaise en 1994 et il est toujours très affecté par la guerre civile qui enflamme le Massisi et le nord du Kivu. Il était, par ailleurs, le centre de l'éruption du volcan début 2002.

Bukavu, situé à l'ouest du lac Kivu. Bukavu et la région qui l'entoure ont aussi réceptionné un grand nombre de réfugiés provenant de la crise rwandaise et souffrent toujours des mouvements de populations qui résultent de l'insécurité qui règne dans le Haut Plateau. Bukavu a aussi accueilli beaucoup de déplacés fuyant les ravages des coulées de lave à Goma.

Uvira, une ville dans le sud de Kivu. En plus des opérations militaires qui affectent les populations locales elle a souffert une inondation peu après l'éruption du volcan.

Tandis qu’un certain nombre de documents clés ont été consulté pour évaluer le contexte, la plupart du contenu de cette étude provient des dialogues tenus avec une large gamme de corresponda