L’étude globale sur les mécanismes de consultation et de participation des bénéficiaires et des populations affectées dans la programmation, la gestion, le suivi et l’évaluation de l’action humanitaire.

Le cas de la Colombie.

Véronique de Geoffroy

Plaisians, le 5/07/02

Ce document a pour objectif de présenter succinctement et d’énoncer clairement les objectifs et méthodes de l’étude globale ainsi que de son application au cas spécifique de la Colombie. Rédigé après une première mission exploratoire à Bogota d’une quinzaine de jours, il servira de base méthodologique pour l’étude proprement dite qui se déroulera du 15 juillet au 10 septembre, sur différentes zones du territoire Colombien.

Après un premier temps de présentation rapide de l’étude globale, un exposé plus détaillé de sa mise en œuvre sur le cas spécifique de la Colombie sera proposé afin que tous les lecteurs soient avertis des buts et méthodes employés pour l’étude.

Le rôle des populations affectées dans leur propre survie est l'un des défis les plus difficiles auquel le monde humanitaire doit faire face. Bien qu'il soit souvent évoqué (notamment dans le Code de Conduite du Mouvement International des Croix Rouges et des ONGs humanitaires), la participation des bénéficiaires dans l'action humanitaire demeure souvent évasive, voire, le plus souvent, extrêmement limitée, pour des raisons qui peuvent être plus ou moins justifiées : manque de temps, lacunes méthodologiques, questions de sécurité des population ou des acteurs humanitaires…Pourtant, la participation des populations semble permettre une amélioration significative de la Qualité des programmes humanitaires.

Si le raisonnement derrière la promotion de la consultation et participation des bénéficiaires et des populations affectées est maintenant mieux compris par la communauté humanitaire, les questions du "comment le faire?", "quand le faire?" et "quand faut-il être prudent?" manquent encore de réponses claires.

L’objectif de l’Etude Globale est de développer des outils pratiques et des méthodes qui seront présentées dans un format facile à utiliser dans le Manuel du Praticien. Mais elle vise aussi à apporter des éclaircissements sur les dimensions politiques, éthiques et déontologiques de la consultation et de la participation. En complétant le Manuel du Praticien avec 5 études de cas individuels et un livre de compilation, l’Etude Globale espère répondre aux besoins multiples de publics variés – tous ceux engagés directement ou indirectement dans l’action humanitaire.

Pour ce faire, le réseau ALNAP (le réseau d'apprentissage actif pour l'accountability et la performance de l'assistance humanitaire) a chargé le Groupe URD de la mise en œuvre de l'Etude Globale sur les mécanismes de Consultation et Participation des Bénéficiaires et des Populations Affectées dans la Programmation, la Gestion, le Suivi et l'Evaluation de Programmes Humanitaires.

Les objectifs de cette étude sont :

• d'identifier les pratiques de participation existantes;
• d'enregistrer les "bonnes" et "mauvaises" pratiques;
• de comprendre leur champ d'application en tenant compte des systèmes sociaux et des dynamiques de crise, dans les situations où ces pratiques sont utilisées;
• de promouvoir les pratiques identifiées comme étant positives.

Cette étude sera conduite d’avril 2002 à avril 2003 à travers une série d’étapes allant de la collecte d’informations sur le terrain jusqu’à la publication des résultats finaux.

• Revue bibliographique
• Etudes de cas sur différents terrains :
• Sri Lanka
• Angola
• Colombie
• République Démocratique du Congo
• Afghanistan
• prochaine catastrophe naturelle de grande ampleur.
• Ecriture de monographies pour chacune des études de cas
• Ecriture d’un manuel pour le praticien
• Analyse transversale
• Publication générale

Sur les différents terrains sélectionnés, une équipe composée de personnel international et national prendra contact avec les acteurs présents pour solliciter leur participation. En effet, l’étude doit porter sur des programmes humanitaires en cours afin d’étudier les questions de participation dans des contextes aux critères variés (environnement socio-culturel, sécuritaire, politique, nature de l’acteur humanitaire, type de programme, type de crise, etc.)

L’équipe analysera alors la participation des populations par :

• des outils d'analyse tiré des sciences sociales;
• des outils de communication utilisés pour les dynamiques de groupes; et
• la collecte d'expériences et entretiens.

Après une première mission préparatoire destinée à présenter l’étude et à tester sa faisabilité en Colombie, il apparaît que non seulement les conditions nécessaires de sécurité et d’accès aux populations sont réunies mais que la Colombie apportera des caractéristiques particulières tout à fait intéressantes (3.1) pour l’étude globale.

Ces caractéristiques ont modelé en partie la méthodologie proposée pour la recherche et exposée ci dessous (3.2).

La configuration particulière de cette crise- parmi les plus longues qui perdure encore aujourd’hui- a peu à peu conduit à une crise humanitaire de grande ampleur (près d’un million et demi de déplacés) mais cachée et diffuse. La société civile, traditionnellement très organisée, tente d’apporter une réponse et des formes particulières de participation se créent dans ce contexte. La réponse humanitaire globale fait intervenir de nombreux acteurs aux mandats et modes d’action différents, l’Etat Colombien lui-même, les Nations Unies et de nombreuses ONG.

« La Colombie est touchée par une crise qui dure maintenant depuis plusieurs décennies. Les analystes s’accordent pour chercher les racines du conflit actuel dans les événements des années 1950. Suite à l’assassinat de Gaitan en 1948, homme politique charismatique qui monopolisait les foules, la violence s’est déchaînée a Bogota le jour même: le 7 avril, surnommé le Bogotazo, et par la suite dans tout le pays, durant une période surnommée la Violencia. Depuis ce moment malgré les différentes initiatives politiques pour mettre fin à la division du pays, et aux luttes fratricides, la violence est restée un mal endémique. Les groupes armés révolutionnaires ont commencé à naître à cette période, puis se sont diversifiés. Les deux groupes de guérilla dominants à l’heure actuelle sont les FARC et l’ELN, respectivement d’obédience marxiste-léniniste et guévariste.

Cette violence a fermenté et s’est nourrie de la situation socioéconomique. Le déséquilibre dans la répartition des richesses est lui aussi un mal endémique du pays. Les populations pauvres, exclues du système de répartition des richesses ont vu dans la prise des armes un moyen de défendre leurs intérêts et y voient encore aujourd’hui une source possible de revenu. La crise colombienne est d’autant plus préoccupante que son intensité monte depuis le début des années 1990, et si l’on pouvait auparavant parler d’une situation de crise, les plus aventureux ou les moins timorés parlent aujourd’hui de guerre civile. Les conséquences du prolongement de la crise sont multiples (…) :

• une complexification du conflit avec la multiplication des parties au conflit,
• une dilution du discours politique ou même une perte d’idéologie (?) de certains acteurs du conflit,
• un affaiblissement étatique et politique,
• une fragilisation économique avec l’enclavement de certaines régions, le développement de l‘économie illicite (narcotrafique)
• la prise en otage de la population civile et une crise humanitaire de plus en plus grave »

Les déplacés internes constituent la grande majorité des déplacés. Il est difficile de déterminer quel en est le pourcentage directement lié au conflit. Les déplacements internes, individuels ou de groupe, peuvent aussi être dus à des motivations économiques, analysées alors comme des conséquences indirectes du conflit. De manière globale, on peut dire que le nombre de déplacés augmente parallèlement à l’intensification du conflit. Le « Défenseur du Peuple » rapportait une augmentation de 50% du nombre de massacres de masse en 1999 par rapport à 1998. Les 402 massacres de masse de l’année 1999 représentent la mort de 1 836 personnes. La plupart de ces massacres sont dus aux exactions des paramilitaires et aux groupes d’autodéfense, toujours selon cet organisme. L’ONG nationale « Observatoire des Droits de l’Homme et des Déplacés » (CODHES) rapporte que durant l’année 1999, 288 127 personnes ont été déplacées de force par le conflit. 11 700 d’entre elles sont des réfugiés qui ont fuit à Panama, au Venezuela, et en Equateur, et pour une minorité dans d’autres pays d’Amérique Latine, aux Etats-Unis et en Europe. Les déplacés internes représentent environ 57 625 familles qui ont été obligées de fuir, menacées directement ou indirectement par les groupes armés (guérilla, paramilitaires, militaires). On estime qu’à peu près 70% de ces déplacés internes répondent à des logiques de déplacement individuel jusqu’en 1999. Le nombre de déplacés internes augmente régulièrement depuis plusieurs années. Entre 1995 et 1999, le coefficient multiplicateur est supérieur à 3. L’année 2000 représente une explosion de ce phénomène. Pour ce qui est des chiffres exacts, il est difficile de savoir à quelle source faire confiance. En effet, la difficulté pour dénombrer, situer, analyser ces déplacements de population est pernicieuse. Pour l’année 2000, « l’Organisme de Solidarité Sociale » estime à 125 000 le nombre de déplacés. Le CICR a lui assisté 112 412 déplacés entre janvier et novembre 2000, et le CODHES estime à 308 000 le nombre de personnes qui s’est vu forcé à migrer en 2000. Cette disparité des chiffres est loin d’être innocente. Elle témoigne des difficultés à évaluer et donc a faire face au problème. Cependant, les sources gouvernementales comme les non gouvernementales s’accordent pour témoigner de l’augmentation continuelle et de grande amplitude du phénomène de déplacement forcé en Colombie. En 2000, les déplacements de groupe (plus de 50 personnes) ont beaucoup augmenté, puisqu’ils représentent plus de la moitié des déplacés.

La population déplacée se caractérise par une proportion importante d’enfants et de femmes, une appartenance majoritaire à des populations à revenus faibles, une origine fortement rurale, et également une grande présence de minorités ethniques indigènes et afrocolombiennes, qui représentent le tiers des déplacés, alors qu’ils ne constituent que 11% de la population colombienne.

Les organisations de base :

La société colombienne est, de tradition, fortement organisée sous différentes formes :

• organisations communautaires de base, par lieu géographique, appartenance ethnique, groupes de femme, etc.
• organisations liées à l’église comme les pastorales sociales, les groupes de jeunes catholiques, etc.

les ONG colombiennes : droits de l’homme, assistance

l’état colombien : on rôle législatif, son rôle opérationnel

le CICR : protection, assistance

les ONG internationales : accompagnement, assistance

les Nations Unies : HCR, PAM, OCHA…

L’action de ces différents acteurs se centre principalement sur :

• questions de protection (activités habituelles du CICR) et accompagnement, (accompagnement des populations, présence internationale, suivi des droits de l’Homme ou du DIH, etc.)
• aide humanitaire d’urgence suite aux déplacements forcés (aide alimentaire, kits hygiène, kits d’installation, etc.)
• aide à moyen terme quand le retour n’est pas possible, (micro-projets, relance agricole en zone rurale)
• aide au retour ( aide alimentaire, relance agricole, micro-projets)

    2.2.1.    une étude en plusieurs temps :

• mission de préparation

La mission de préparation a eu lieu du 14 au 28 juin. Elle a été fortement institutionnelle et a permis de rencontrer, à Bogota, une trentaine de personnes représentant une vingtaine d’institution. Elle a aussi permis de recruter le reste de l’équipe qui sera présentée ci-dessous.

Cette deuxième étape débutera à la mi-juillet et durera 8 semaines au total jusqu’à début septembre. Elle consistera en la récolte d’information et leur analyse à travers une méthodologie présentée ci-dessous.

Cette étape de recherche aboutira à un séminaire organisé à Bogota la deuxième semaine de septembre pour présenter et débattre des résultats avec les acteurs humanitaires.

Les résultats de ces différentes étapes devront être synthétisés dans un document monographique qui sera partagé avec les acteurs pour aboutir à une version définitive acceptée comme telle.

Pour conduire cette étude une équipe pluridisciplinaire et de nationalités différentes a été créée :

• Véronique de Geoffroy, de nationalité française et membre de l’équipe du Groupe URD depuis plusieurs années a une longue expérience de la gestion des programmes humanitaires (en Colombie, en Afrique, en Bosnie) et de l’évaluation de programmes.
• Karla Levy, de nationalité vénézuélienne et chercheuse pour le Groupe URD depuis un an a effectué des recherches en Amérique Centrale et au Vénézuela. De formation ingénieur, elle a acquis à l’université de Paris XII une spécialisation en gestion de programmes humanitaires.
• Federico Lopez, de nationalité Colombienne et coordinateur du programme Cachivache à Bogota est anthropologue de formation. Depuis 10 ans il travaille pour les populations exclues en milieu urbain.
• Estella Rodriguez, de nationalité colombienne et de formation anthropologue à l’Université Nationale. Elle a une expérience de recherche dans les communautés rurales, notamment afro colombiennes.

VG: Véronique de Geoffroy- chef de mission Colombie

KL : Karla Levy- assistante de recherche Global Study

FL : Federico Lopez- anthropologue

SR: Stella Rodriguez- anthropologue

FG: François Grünewald- directeur de la Global Study

• critères de sélection

A partir de l’impact différencié de la crise sur les populations, des types de programmes mis en œuvre et des différents acteurs humanitaires présents en Colombie, une grille de critères de sélection a pu être établie pour guider le choix des zones d’étude.

De ces différents critères et des discussions avec les acteurs humanitaires sont ressorties trois zones d’études ou problématiques spécifiques : la région d’Uraba, le Magdalena medio et les problématiques des grandes villes.

Cette région au Nord Ouest de la Colombie, à la frontière avec le Panama présente plusieurs caractéristiques :

• communautés afro-colombiennes et indiennes très organisées et liées à la terre,
• problématiques de déplacés, retournés, zone de déplacement anciens et actuels,
• Programmes d’urgence, de post-urgence, d’aide au retour et d’accompagnement/protection, (exemple des communautés de paix et de la communauté de Cacarica)
• déplacements rural-rural et rural-urbain vers Turbo et Apartado,
• acteurs présents sur place : RSS, CICR, CR Colombienne, CISP, HCR, PAM, MDM, CARITAS, Christian Aid, Peace Brigade International, OXFAM, ONG locales (CINEP, Justicia y Paz, …), mouvements liés à l’église, …

Cette région au centre de la Colombie est la région qui concentre le plus de déplacés.

• Population blanche, métisse et indigène
• Zone riche (pétrole, commerces, production agricole, etc.)
• problématiques de déplacés, retournés, zone de déplacement anciens et actuels
• berceau historique des guerrilla
• déplacements rural-rural et rural-urbain vers Barrancabermeja notamment,
• Programmes d’urgence, de post-urgence, d’aide au retour et d’accompagnement/protection
• Acteurs sur place très nombreux, qu’ils soient internationaux ou nationaux, programme inter-agence des Nations Unies, etc.

Outre les différentes villes déjà étudiées à travers les zones retenues (Turbo, Apartado, Barrancabermeja et Bucaramanga), il a semblé opportun d’approfondir les problématiques urbaines dans les grandes villes. En ce sens, Bogota est une bonne étude de cas avec notamment les quartiers de Soacha et Cuidad Bolivar.

• Déplacés individuels qui veulent « se perdre dans la masse » et cherchent l’anonymat, avec une très forte stigmatisation du déplacé
• Quartiers d’accueil à la périphérie de Bogota, dans une société urbaine déjà éclatée
• Peu d’espoirs de retour
• Zone d’influence des paramilitaires
• Programmes plus éclatés, pour les populations d’accueil et de déplacés confondus,
• Acteurs actifs dans la zone moins nombreux : associations locales, la RSS, CICR, MSF-E, etc.

Cette étude sur la participation se fera en plusieurs temps :

1. étude des différentes perceptions de la consultation et de la participation des populations dans les programmes humanitaires par une gamme assez large d’acteurs
2. mesure du degré de consultation et participation
3. comparaison du « avec et sans »
4. explication du pourquoi des différences

• Pour l’étape 1 : les perceptions de la consultation et participation par les acteurs humanitaires

En effet, si la définition de la participation est claire dans le domaine de l’action de développement à long terme, il semble que chaque acteur ait sa propre définition du rôle des populations dans les programmes humanitaires. De même, la perception de chacun sur les avantages et limites de ces concepts seront enregistrés.

Il s’agira donc, dans un premier temps, de compiler les différentes définitions, descriptions et compréhensions des termes « consultation et participation ».

è méthodes et outils :

Interviews individuelles d’un échantillon d’acteurs

Grille de questionnement de référence :

1. participation existante ou non ?
2. quelle définition ?
3. quel type et à quel degré ?
4. raisons et mécanismes de participation ?
5. problèmes rencontrés ?
6. limites du concept ?

Cette première étape devrait aboutir à un mapping (non-exhaustif mais représentatif) des différents types de participation par type d’acteurs :

Cette deuxième étape essentielle et critique mérite d’être explicitée. La « mesure » du degré de consultation et de participation des bénéficiaires et des populations affectées ne peut évidemment pas être quantitative. C’est plutôt de l’appréhension de la réalité de la consultation et de la participation et de sa signification concrète dans les projets humanitaires qu’il s’agit.

Pour cela, il faudra, sur les différentes zones retenues et les projets humanitaires en cours sur place,

è présence passive sur le terrain à des moments clefs d’interaction + entretiens individuels ou collectifs semi-dirigés aux différents types d’interlocuteurs du bénéficiaire au maire ou bailleur

• Y-a t’il une analyse commune des problématiques par les différents acteurs ?
• Y-a t’il une compréhension commune des besoins ?
• Des solutions adoptées ?
• Des moyens employés ?
• Y-a t’il une répartition du pouvoir, une délégation de responsabilité ?

è entretiens individuels et collectifs semi-dirigés avec toute la gamme d’acteurs+ observation directe

Même si cet objectif de comparaison du « avec et sans » est extrêmement complexe a atteindre, voir impossible, au vu du nombre de facteurs externes influant sur une situation donnée, il s’agira cependant de déterminer si la participation et/ou la consultation des bénéficiaires a un impact réel sur un certain nombre de critères des programmes :

• pertinence
• efficacité
• efficience
• viabilité
• gestion de la sécurité et relation au conflit

è observation directe+ entretiens+ analyse

Deux grandes catégories de raisons apparaissent déjà qu’il s’agira d’expliciter et d’affiner :

è analyse des données par l’équipe et débat-ateliers avec les acteurs en fin d’exercice.