ESTUDIO GLOBAL

LA PARTICIPACIÓN Y CONSULTA DE LOS BENEFICIARIOS (Y POBLACIONES AFECTADAS) EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN, GESTIÓN, COORDINACIÓN Y EVALUACIÓN DE LA ACCIÓN HUMANITARIA

Caso : Colombia

Véronique de Geoffroy

Plaisians, 5/07/02

Este documento tiene el objetivo de presentar los objetivos y métodos de trabajo a utilizar para el Global Study, y su aplicación en Colombia. Fue redactado luego de una primera misión exploratoria en Bogotá y servirá de base metodológica para el estudio propiamente dicho (del 18 de julio al 18 de septiembre).

En primera instancia se realizará una presentación suscinta del Global Study. Luego, se realizará una exposición detallada de la operacionalización del mismo en el caso de Colombia. El énfasis del informe es fundamentalmente metodológico.

Colombia vive un periodo de conflicto que genera una grave crisis humanitaria. El papel que tienen estas poblaciones dentro de su propia supervivencia constituye uno de los retos más difíciles a los que la comunidad humanitaria se enfrenta actualmente.

La participación es un término que se utiliza con mucha frecuencia (en el Código de Conducta del Movimiento de Cruces Rojas y ONGs humanitarias), no obstante, en la acción humanitaria este término sigue siendo evasivo o limitado. Las razones para ello pueden ser relativamente justificadas : falta de tiempo, lagunas metodológicas, aspectos de seguridad de poblaciones y actores humanitarios. Aún así, la participación de la población pareciera permitir una mejora significativa en la calidad de los programas humanitarios.

Ahora bien, los argumentos que motivan la promoción de la consulta y participación de los beneficiarios y poblaciones afectadas parecen bien claros para la comunidad humanitaria. Pero, falta por dar respuesta a : ¿Cómo hacerlo ? ¿Cuándo hacerlo ? ¿Cuándo es imperativo ser prudente en ello ?

El objetivo del Global Study es desarrollar herramientas prácticas y métodos, presentarlos de manera simplificada y fácil de aplicar en un « Manual Práctico ». También de desea aportar nuevas perspectivas sobre las dimensiones políticas, éticas y deontológicas de la consulta y participación.

Los cinco « casos de estudio » que complementan el « manual práctico » y el « informe general », que compila el Global Study esperan responder a necesidades múltiples de un público variado cuyo punto en común es su compromiso directo o indirecto con la acción humanitaria.

Por esto, The Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action (ALNAP, Red de Aprendizaje Activo para la Mejora del Desempeño de la Acción Humanitaria) ha encargado al Groupe URD para realizar un "Estudio Global de la Participación y consulta de los beneficiarios (y poblaciones afectadas) en el proceso de planificación, gestión, coordinación y evaluación de la acción humanitaria" con el objetivo de :

El estudio se realizará desde abril 2002 hasta abril 2003, pasando por etapas que van desde la recolección de información sobre el terreno hasta la presentación de los resultados finales.

• Revisión bibliográfica
• Estudios de caso
• Sri Lanka
• Angola
• Colombia
• República democrática del Congo
• Afganistán
• Contexto de crisis que estalla por catástrofe natural, aún no identificado.
• Escritura de las monografías de cada caso
• Construcción del Manual Práctico
• Análisis transversal
• Publicación

En cada uno de los diferentes terrenos seleccionados, un equipo compuesto por personal internacional y nacional, establecerá contacto con los actores presentes. Se les solicitará su participación.

El estudio debe centrarse en programas humanitarios en curso. Se estudiarán los aspectos de participación en diversos contextos. Es imperativo que se establezcan los criterios de selección de cada contexto, tales como : contexto sociocultural, condiciones de seguridad, características políticas, naturaleza y variedad de los actores humanitarios presentes, tipo de programa, tipo de crisis.

El equipo realizará el análisis de la participación de la población a través de diversos mecanismos :

• Técnicas de análisis tomadas de las ciencias sociales,
• Herramientas de comunicación utilizadas para dinámicas de grupos, y
• Recolección de experiencias y entrevistas.

Luego de una primera misión preparatoria, destinada a presentar el estudio y a estudiar la factibilidad de su ejecución, se concluye que, en primer lugar, se reúnen las condiciones de seguridad y acceso a las comunidades, y en segundo lugar, el caso colombiano va aportar características particulares al estudio que lo enriquecerán ampliamente (ver aparte 3.1).

Tomando en cuenta estas características se ha diseñado la metodología propuesta para la investigación (ver aparte 3.2).

    3.1.1.    Un estudio en varias etapas :

• Misión de preparación

La cual tuvo lugar del 14 al 28 de junio. Su objetivo fue principalmente institucional.

Como resultados obtenidos se tiene que, se pudo contactar unas treinta personas, representantes de unas veinte instituciones. Además, se pudo reclutar el equipo local del estudio, que se presenta más adelante en este informe.

Esta etapa comienza a mediados del mes de julio y termina en septiembre, con una duración de ocho semanas. El objetivo de esta etapa es la recolección de información, y su análisis, siguiendo la metodología que se detalla más adelante.

El objetivo de esta etapa es realizar un seminario, en el cual se presentarán los resultados del estudio y se someterán al debate del grupo.

Los resultados de las diferentes etapas se sintetizarán en un documento monográfico, el cual será compartido con los distintos actores, previo a una versión definitiva del documento.

La constitución del equipo de trabajo es fundamental, para esto se ha conformado un equipo que tiene diversas disciplinas de trabajo y enfoques culturales :

• Véronique de Geoffroy. De nacionalidad francesa y miembro del equipo del Grupo URD desde hace varios años, posee una amplia experiencia en la gestión de programas humanitarios (Colombia, Africa, Bosnia) y en la evaluación (América Central).
• Karla Levy. De nacionalidad venezolana e investigadora del Grupo URD desde hace un año, ha realizado estudios en América Central y en Venezuela. De formación ingeniero, ha adquirido una especialización en Gestión de Programas Humanitarios en la Universidad de Paris XII.
• Federico López. De nacionalidad colombiana y coordinador del programa Cachivache en Bogotá, es antropólogo de formación y trabaja desde hace diez años para las poblaciones excluídas de sectores urbanos.
• Stella Rodríguez. De nacionalidad colombiana y de formación antropóloga en la Universidad Nacional de Colombia, Stella tiene experiencia en investigación en comunidades rurales afrocolombianas.

VG: Véronique de Geoffroy- Jefe de misión Colombia

KL : Karla Levy- Asistente de investigación Global Study

FL : Federico López- Antropólogo

SR: Stella Rodríguez- Antropóloga

FG: François Grünewald- Director del Global Study

• Criterios de selección

Tomando en cuenta que la crisis tiene un impacto diferenciado sobre la población en función del tipo de poblacion, los programas y los actores que los realizan, se ha establecido una tabla de criterios que permitirá la selección de las zonas :

Tomando en cuenta estos criterios y la información extraída de nuestras entrevistas con los actores humanitarios, se identificaron tres zonas de estudio.

Las problemáticas aquí especificadas permiten cubrir ampliamente los criterios expuestos en la tabla anterior.

Las zonas seleccionadas son : Urabá, el Magdalena Medio, las zonas extra urbanas de Bogotá (Soacha y Ciudad Bolívar).

Esta región, situada al noroeste de Colombia, en la frontera con Panamá, presenta ciertas características que lo hacen especial :

• Magdalena Medio

Situada al Este de Colombia, concentra la mayor cantidad de desplazados.

• Población conformada por comunidades blancas, de cultura andina, mestiza e indígena
• Existencia de organizaciones femeninas
• Zona de importancia estratégica por sus riquezas subterraneas (petróleo), la actividad agrícola y el comercio
• Problemáticas de desplazados, grupos que regresan, zonas de expulsión y recepción a diferentes períodos
• Cuna de las FARC
• Desplazamiento rural – rural hacia pequeños poblados y rural – urbano principalmente hacia Barrancabermeja.
• Programas de ayuda en emergencia, post-emergencia, ayuda al regreso y acompañamiento/protección
• Diversidad de actores presentes, tanto nacionales como internacionales, programas interagencias de las Naciones Unidas.

• Las problemáticas urbanas

Además de las ciudades y contextos urbanos estudiados en el marco de las dos zonas que se han detallado previamente (Turbo, Apartadó, Barrancabermeja, Bucaramanga), se consideró importante profundizar las problemáticas urbanas de las ciudades grandes. En este sentido, se selecciona Bogotá como una caso representativo de la situación se hará especial énfasis en Soacha (Altos de Casuca) y Ciudad Bolívar.

• Desplazados individuales que desean "perderse" en la multitud, buscar el anonimato, y no se identifican como desplazados.
• Fuerte estigmatización del desplazado.
• Estructura social urbana, dispersión
• Pocas probabilidades de retornar a los territorios de origen
• Presencia e influencia de los actores de conflicto
• Proyectos no específicos para los desplazados, incluyendo toda la población de la zona
• Menor presencia de actores humanitarios.
• Yuxtaposición de problemáticas estructurales y coyunturares de pobreza

Se está pensando en conducir una última investigación en la región del Cauca, en la zona cerca de Buenaventura (Costa atlántica sur). Todavía queda pendiente la confirmación de este caso por razones de factibilidad de un tercer caso de estudio (tiempo).

Se escogería esta zona por varias razones :

• Menos actores (menos problemas de coordinacion ?)
• Comunidad paese (indígena)
• Presencia de ayuda internacional de la iglesia (pastoral social), ONGs internacionales (Movimondo, solidaridad internacional), …
• Experiencias de resistencia pacifica al conflicto.

Este estudio se realizará tomando en cuenta cuatro ejes de análisis :

1. Estudio de las diferentes percepciones de la consulta y participación de la población en los programas humanitarios, consultando una amplia gama de actores
2. Identificación del grado de consulta y participación
3. Comparación « con » y « sin » participación
4. Explicación y análisis de las razones de estas diferencias

• Eje 1 : percepciones de la consulta y participación por parte de los actores humanitarios

Aunque la definición del término participación parece bastante clara en el terreno del desarrollo, a largo plazon parece que cada actor tiene su propia definición del papel que tiene la población en los programas humanitarios. En este sentido, se registrarán las diferentes percepciones del término, los ejemplos de aplicación, sus ventajas y limitaciones.

El objetivo de esta etapa es compilar las diferentes definiciones, descripciones e interpretaciones de los términos « consulta » y « participación ».

Entrevistas individuales de una muestra estratificada de actores.

Planilla referencial de preguntas para las encuestas

Tabla de resumen propuesta, a completar y acordar con los otros Country Studies :

1. Existe o no la participación
2. Cuál es la definición de participación
3. Tipo y grado de la participación
4. Mecanismos de participación, argumentos de su utilización
5. Problemas encontrados
6. Limitaciones del concepto

Esta primera etapa debe llevar a un mapa (no exhaustivo pero sí representativo) de los diferentes tipos de participación entre los actores :

Esta segunda etapa es esencial y merece un gran nivel de detalle. Obviamente, la « medición » del grado de consulta y participación de los beneficiarios y poblaciones afectadas no puede ser cuantitativa. Se trata principalmente de aprehender la realidad acerca de la consulta y participación, así como de su significado concreto en los proyectos humanitarios que se visiten.

Para realizar esto, es necesario visitar las diferentes zonas, los proyectos en ejecución, y los beneficiarios, esto implica :

Entrevistas individuales o colectivas, semidirigidas (beneficiarios, donantes, autoridades locales, otros).

Reuniones con grupos seleccionados de beneficiarios o representantes de beneficiarios, para restituir los hallazgos del estudio.

Focus groups, con las mismas limitantes del punto anterior.

Observación directa.

• Eje 3 : Comparación del « con » y « sin » participación

A pesar de la dificultad que implica llegar a realizar una comparación de elementos cualitativos, dado el dúmero de factores externos que influyen en una determinada situación, el objetivo es determinar si la participación y/o la consulta de los beneficiarios tiene un impacto real sobre un cierto número de criterios que afectan los programas :

• Pertinencia
• Eficacia
• Eficiencia
• Viabilidad / factibilidad
• Gestión de la seguridad y de la relación con el conflicto

Observación directa

Entrevistas

Análisis

• Eje 4 : Análisis de las razones que explican los diferentes grados de participación y sus resultados

Dos grandes tipologías de razones pueden dar explicación al grado de participación :

• Causas externas a las estructuras : contexto político micro, medio o macro, contexto de seguridad, aspectos socioculturales y económicos, contexto jurídico, historia de la zona, limitaciones de los donantes, etc.
• Causas internas a las estructuras : la cultura de la organización, la misión, el tipo de actividad, el tipo de política de recursos humanos, el funcionamiento, etc.

Análisis de datos

Debates intra-equipo

Talleres con los actores (restitución de resultados).

Es importante destacas que esta última etapa, así como los resultados que ésta presente, serán presentados a los actores humanitarios. El taller servirá para discutir los temas y propuestas, enmendarlos, invalidarlos o ratificarlos.

Las limitaciones de la zona, expuestas con anterioridad, conllevan a establecer una serie de políticas o lineamientos básicos para el trabajo con las comunidades en Colombia :

La base de la investigación es la simplicidad en la técnica. La interacción con las comunidades, familias e individuos debe ser sencilla y buscar una relación « al mismo nivel ». El uso de tecnicismos, dinámicas de grupo complicadas y herramientas de trabajo que recuerden sitemas tradicionales de encuesta puede limitar o viciar el estudio.

Debe verificarse la conveniencia del uso de equipos para grabaciones, tales como video grabadoras, grabadoras, cámaras fotográficas.

La logística de trabajo debe ser sencilla. Se estableceran equipos de 2 a 3 personas. En consecuencia, es fundamental la cooperación con los actores locales, tanto para desplazamiento, como para acceso a los beneficiarios y logística interna.

Se invita a los equipos de trabajo a realizar reuniones con representantes de los beneficiarios (si es posible) para validar los hallazgos regionales.

ANEXO N°1

ALNAP tiene 51 organizaciones "Full Members", unos 280 observadores, y es regida por un "Steering Committee" de 8 representantes de los "Full Members". La acción de ALNAP es coordinada por una Secretaría, en las instalaciones del Overseas Development Institute (ODI).

Sitio web : www.alnap.org

Africa Humanitarian Action, Prof. Apthorpe, AusAID, BADC, John Borton, BRCS, CAFOD/Caritas, CARE International, CIDA, Ian Christoplos, DANIDA, DFA Ireland, DFID, DMI, ECHO, Emma Ltd., ETC UK, FAO, Groupe URD, Humanitarian Accountability Project, ICVA, ICRC, IFRC, InterAction, JICA, MFA France, MFA Germany, MFA Netherlands, MFA Norway, MSF-H, OXFAM, ODI, People in Aid, SCF UK, SCHR, SDC, Prof. Shaw, SIDA, SPHERE, Tufts University, UNDP, UNHCR, UNHCHR, UNICEF, UNOCHA, USAID/OFDA, VOICE, WFP, WHO, World Bank, World Vision.

El Groupe URD, creado en 1993, reúne diversos actores de terreno de la Ayuda Internacional. Su trabajo se centra en la investigación operativa de los métodos de trabajo y las formas de concepción de los programas.

El Groupe URD funciona como un equipo de intereses científicos. La investigación se centra en ejes temáticos, que reúnen la mayor parte de las asociaciones de solidaridad internacional de origen francés, los cooperantes europeos, universidades y estructuras de formación.

Su misión :

1- Contribuir a la penetración de ideas innovadoras que cuestionen los métodos actuales del mundo asociativo, de los donantes y de los poderes públicos.

2- Realizar estudios teóricos y prácticos en : crisis continuas, salida de crisis difíciles, preparación para catástrofes, prevención de conflictos, formas de cooperación en turbulencia, nuevas limitaciones de seguridad, reforma de la ayuda pública en Francia, instrumentos de la Comisión Europea, de la ONU.

3- Contribuir a la formación de los actores humanitarios, proporcionando entrenamientos actualizados a partir de los estudios realizados.

Sitio web: www.urd.org

OBSERVADORES : CICR. CARE-France. Terre des Hommes Lausanne, Amnesty International –Section Française.

APOYAN : ECHO, MAE Suisse, MAE Français, Fondations privées.