ESTUDO GLOBAL SOBRE A PARTICIPAÇÃO E CONSULTAS COM OS BENEFICIáRIOS E POPULACÕES ATINGIDAS NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

ESTUDO GLOBAL SOBRE A PARTICIPAÇÃO E CONSULTAS COM OS BENEFICIáRIOS E POPULACÕES ATINGIDAS NO PROCESSO DE PLANEAMENTO, ADMINISTRAÇÃO, MONITORIA E AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS HUMANITÁRIOS

Junho de 2002

CONTEÚDO

CONTEÚDO

1. INTRODUÇÃO

2. TEMAS DE DEBATE

2.1. Análise dos temas de debate

2.2. Resultados, desenvolvimento de instrumentos e identificação de boas práticas

3. METODOLOGIA

3.1. Acções envolvidas no processo

3.2. Metodologia para o estudo técnico

3.3. Selecção dos estudos de caso

4. PRAZOS

5. AVALIAÇÃO DO PROCESSO

6. CONCLUSÃO

INTRODUÇÃO

O papel da "população carente" em sua própria sobrevivência, é a questão mais difícil e desafiadora do mundo humanitário. Frequentemente citado (especialmente no Código de Conduta do Movimento Internacional da Cruz Vermelha e das ONGs de assistência a calamidades), permanece essencialmente ambígua a participação dos beneficiários em operações humanitárias, extremamente limitada na maior parte do tempo. Existem boas e más razões para isto.

O conceito "participação" possui vários imperativos elementares ligados ao desenvolvimento, mas a sua aplicação em acção humanitária não é fácil; pode ser impossível ou potencialmente perigoso tanto para os agentes como para os princípios humanitários.
Se já são bem conhecidos os textos sobre participação no "mundo em desenvolvimento", existem apenas poucas referências em termos de registro de experiências, directrizes, e módulos de treinamento do "sector humanitário".

Várias avaliações, entretanto, têm salientado os vários pontos positivos resultantes de uma melhor participação das populações atingidas: através de análises mais refinadas e de programação mais apropriada, de implementação mais efectiva e acréscimo da responsabilidade sobre a administração durante o período do projecto. A Rede de Aprendizagem Activa para Resultados e Responsabilidades na Acção Humanitária (ALNAP) decidiu implementar este estudo com o apoio do Grupo URD.

Os principais objectivos do Estudo Global sobre Consultas e Participação com Beneficiários e Populações Atingidas no Processo de Planeamento, Administração, Monitoria e Avaliação dos Programas Humanitários são para:

identificar as actuais experiências,

registrar as boas e más práticas,

compreender a sua área de actuação, levando em consideração os sistemas sociais e os padrões de calamidades, onde eles tem sido utilizados,

e finalmente, promover práticas identificadas como positivas.

A perspectiva operacional deriva da hipótese, frequentemente citada mas nem sempre demonstrada, de que a apresentação de idéias, esperanças, indicação das necessidades, responsabilidades, capacidades, estratégias dos beneficiários e das populações atingidas, durante a administração do ciclo[1] de assistência em momento de crise, melhoraria muitíssimo a assistência humanitária.

Esta questão tem sido, na realidade, o ponto central na pesquisa do Grupo URD desde a sua criação. O Grupo URD endereçou-se de várias maneiras e ângulos a este tópico[2], inclusive através de um antigo projecto chamado "parceria em momentos de crise". Este projecto analisou criticamente a participação das populações atingidas em várias operações de emergência, através de suas organizações locais. É da experiência em trabalhar com este assunto, juntamente com a grande fonte de informação e de idéias já produzidas por antigos estudos teóricos, baseadas em pesquisas práticas, debates de associações e avaliações, que o Grupo URD deseja incluir no Estudo Global sobre Participação da ALNAP. O trabalho do Grupo URD não é de natureza académica. O enfoque é baseado em sua Carta, que estipula o URD visar "assistir no melhoramento das práticas humanitárias". No meio do Estudo Global, o Grupo URD procura fornecer um esclarecimento operacional dos temas de debate, dos instrumentos e orientação para a acção e para a decisão, e uma estratégia de como promovê-los sob os auspícios da ALNAP.

2. TEMAS DE DEBATE

2.1. Análise dos temas de debate

Enquanto nas últimas décadas houve um grande aumento da ajuda humanitária, esta também tem sido contestada. Uma das mais importantes críticas feitas é a de ser montada baseando-se num sistema ocidental, operando segundo as orientações do poder de cima e de ter uma extremamente limitada "capacidade de ouvir". Pelas boas ou más razões, as responsabilidades teóricas e operacionais permanecem com as ONGs.

A questão sobre a consulta e participação dos ‘beneficiários’ no contexto da ação humanitária, tem sido levantada em vários encontros e minuciosamente examinada em vários artigos e livros. Mesmo assim, pouco é conhecido sobre o real impacto na prática. Enquanto as "más práticas" são regularmente identificadas e criticadas, as "boas práticas" ainda necessitam de muito trabalho para serem identificadas e promovidas. Para nós, porém, é irrelevante o conceito de "melhores práticas". Estamos interessados em práticas boas para um contexto determinado.

Uma das primeiras perguntas é "participação de quem?"

Beneficiários individuais: com ou sem desagregação por idade, sexo e classe social ? Baseado em qual nível de conhecimento sobre a estructura social das sociedades atingidas ? Através de que tipo de amostra ? Como a manipulação pode ser evitada ?
Instituições locais: Que tipo de instituição (tradicional, formação pós-socialista, refeita como parte de ajustamento estrutural económico, recém criada para se beneficiar de ajuda financeira) ? Como é que se associam com as estruturas provenientes dos agentes da violência ?
A utilização de métodos participatórios dentro das próprias organizações também é um ponto crítico. Se a organização não utiliza este métodos em suas operações internas, seria possível utilizar "mecanismos participatórios" com as populações atingidas dentro do ciclo do projecto ?

A segunda pergunta é "participação, para que ?"

É para facilitar o trabalho da ONG? (facilitar avaliação de necessidades e do grupo alvo, para diminuir os custos do projecto, através de um "mecanismo de compartilhar custos com os beneficiários", limitar os custos do projecto através da implementação mais económica por agentes locais?)
É a de diminuir o nível de insegurança, no qual estrangeiros estão crescentemente expostos (através de "associados locais para a implementação") ?
É "para os ingleses ver" respondendo só a um parágrafo na formulação do projecto onde os doadores pedem dados sobre participação ?
Ou realmente são procedentes de considerações genuinamente éticas, em que estes processos de consulta e de participação poderão consideravelmente melhorar, a curto e longo prazos, o impacto da acção humanitária ? De facto, muitas experiências mostram que as intervenções, baseadas em mecanismos apropriados de consulta e envolvendo a população a ser atendida, não como meros beneficiários, mas como os "agentes de seu destino", têm sido muito bem sucedidos.

E, sem dúvidas, a terceira pergunta é "como?"

Um elemento chave diz respeito aos princípios humanitários nos processos participativos : Deverá a eficiência da realização do programa no campo dominar os princípios de independência e imparcialidade ? O que deverá ser feito quando a participação da população provoca discriminação contra algumas vítimas ? Como poderá ser assegurado que os "imperativos de participação e consultas" não permitiriam certos grupos de manipularem a assistência em benefício próprio ? Como poderão os procedimentos clássicos de selecção, baseados na vulnerabilidade de indivíduos, serem harmonizados com as estratégias colectivas, frequentemente observadas, para a sobrevivência de um grupo ?
Um outro é o "de como assegurar que, as pessoas envolvidas e participando do processo de assistência, não sejam elas próprias vítimas de violações de direitos humanos e censuradas devido à sua participação e envolvimento ? Tem-se realmente que considerar a "questão da protecção" em "como" operacionalizar a participação e consultas.

2.2. Resultados, desenvolvimento de instrumentos e identificação de boas práticas

Este Estudo Global vai dar três resultados importantes :

Uma série de relatórios de campo (operacionais) e "Monografias Individuais de Estudos". Ele devem incluir : a) análise do contexto histórico e social, b) análise da crise e do papel da assistência, c) identificação e análise das experiências participatórias, do seu impacto e das limitações, d) uma reflexão sobre a relação entre as práticas e o contexto, de maneira a poder posteriormente identificar as "áreas de validade e aplicabilidade" das várias experiências.

Um "Manual do Agente". Por um lado, o "mundo em desenvolvimento" já produziu diversos instrumentos metodológicos: PRRA, a "árvore de problemas", o Diagrama Venn, para se mencionar alguns. No campo humanitário, alguns destes já estão sendo explorados : por exemplo, o trabalho feito em "acúmulo proporcional para decisões participatórias sobre a partilha de recursos" é um deles. Quantos instrumentos empíricos semelhantes existem e o quanto conhecemos deles e de sua área de aplicabilidade ? A utilização deles tem sido avaliada e os resultados estão disponíveis ? Caso positivo, o que dizem ? Caso contrário, esta é uma área que deve ser mais explorada pelo Estudo Global sobre Participação. Por exemplo, qual seria a aplicabilidade deles se é limitado o acesso ao terreno ? Qual é a aplicabilidade deles quando as estruturas locais estão destruídas pelo conflito ou escondidas para sua sobrevivência ? Como podem ser usados em contextos onde tudo pode ser utilizado para propaganda de guerra ou política ? Esta informação e as relevantes orientações práticas podem ser obtidas dos Estudos de Caso.

O Relatório Geral será publicado como um livro. Este livro terá uma versão reduzida das Monografias Individuais de Estudo, com uma introdução apresentando as questões essenciais e lições aprendidas, e um capítulo final com as "Recomendações".

É fundamental que as soluções práticas venham dentro do contexto das específicas experiências de campo existentes dos vários interessados, e do ponto de vista oferecido pela análise mais teórica. Como a questão é relativamente nova, o processo de estudo deve ter uma natureza dinâmica, e a decisão de incluir qualquer possível tema adicional e resultados deverão ser parte desta dinâmica, em consulta próxima com o relevante Grupo Director da ALNAP.

2.3. Estratégia de comunicação

Com vistas a manter os membros da ALNAP e a comunidade humanitária informada e interessado no projecto, um web site especial será criado para a duração do Estudo Global. Isto permitirá:

Um fluxo rápido de informações dirigidas para os constituintes da ALNAP (em consulta próxima com o grupo Director);
A criação de uma base de dados sobre a participação, para ser depois incluída na base de dados da ALNAP;
Um debate activo sobre questões participatórias com a comunidades de associados, através de fórum e interactividade a ser promovida por uma página web ad-hoc, mas também através de mini-seminários de campo e sessões de revisão no início, durante e no final de cada estudo.

3. METODOLOGIA
3.1. Ações envolvidas no processo

A metodologia global será composta por sete "conjuntos de acções" :

Acção	Descrição	Observações
Acção 1	Inventário do trabalho feito sobre a participação.	Conclusão de um "Estudo Técnico" para se apresentado ao Grupo Director. Este Estudo Técnico deverá conter um certo número de hipóteses de trabalho, para debates antes dos estudos de campo.
Acção 2	Primeira parte dos estudos de campo : Os "estudos sobre situações de emergência politicamente complexas".	Durante este estudos de campo, as hipóteses elaborados durante a Acção 1 deverão ser coinfirmadas ou desaprovadas. As experiências existentes serão analisadas. As boas e más práticas serão identificadas e, pelo menos de forma geral, avaliadas. Esta fase se concluirá com o primeiro seminário, onde a informação recolhida será revista, baseado nos relatórios dos Estudo de Caso. Monografias individuais deverão estar prontas para a 12ª Bianual da ANALP, em outubro de 2002.
Acção 3	Segunda parte do estudos de campo. Os "estudos sobre desastres naturais /com início rápido".	Situações específicas ou temas identificados como importantes e em falta, analisados nestes estudos de campo.
Acção 4	Preparação do Manual do Agente.	Este documento será elaborado pelo Director do Projecto, em consulta próxima com os pesquisadores assistentes. Conterá indicações claras sobre as más e boas práticas, com exemplos relevantes, bem como uma tentativa de identificar os principais factores determinantes na selecção dos "elementos de validade" de cada uma dessas práticas. Antecipa-se que este "Manual do Agente" estará disponível para a 13ª Bianual em abril de 2003. (alguém de língua materna inglesa editará o documento antes de sua circulação)
Acção 5	Conferência final.	Um tempo específico será dado, durante a 13ª Bianual ALNAP, quando o Manual do Agente e o conjunto completo de monografias será apresentado e debatido.
Acção 6	Preparação do "Livro do Relatório Geral".	Isto será feito pelo líder da equipe, com contribuições ad-hoc dos agentes de campo (5 monografias), com a redacção final apresentada ao Grupo Dirigente para debate. (alguém de língua materna inglesa editará o documento antes de sua circulação)

Numa fase posterior, poderá ser considerada uma 7ª Acção.

Acção 7

Avaliação do trabalho realizado.

Um avaliador externo, ou um grupo comissionado pela ALNAP, fará uma revisão dos resultados do Grupo URD e ajudará no processo de treinamento para este tipo de actividade. Os Termos de Referência serão redigidos pelo Grupo Dirigente.

3.2. Metodologia para o estudo técnico

Uma estudo técnico será finalizado, levando em consideração os resultados dos primeiros meses de trabalho no projecto, feito pela INTRAC. Quatro elementos deverão estar presentes no estudo técnico :

Revisão das políticas existentes das sedes (das ONGs, Nações Unidas, Doadores, alguns governos de países atingidos); através de consultas com um grupo seleccionado da comunidade de assistência humanitária;
Revisão dos instrumentos participatórios utilizados pelas organizações de desenvolvimento;
Revisão dos relatórios de avaliação, documentos de projectos e outras fontes, procurando experiências positivas e negativas com os métodos participatórios testados em intervenções humanitárias;
Revisão das referências existente sobre o assunto em literatura de língua inglesa, francesa e espanhola.

O resultado disto deverá ser a identificação de um conjunto de hipóteses a serem confirmadas ou descartadas no campo, que servirão como um guia para os estudos de campo.

Para elaborar este trabalho, a equipe do URD deverá :

rever a literatura e consultar intensivamente a Internet;
associar-se com ONGs, e outros agentes, para identificar e recolher informação;
organizar um "mini-seminário" com as equipes de agentes de campo, para dar validade ou adaptar o existente Protocolo de Pesquisa já elaborado pela INTRAC, e testado em Sri Lanka, e ambos em termos de objectivos e métodos.

Um pesquisador experiente, envolvido em pesquisa anterior sobre participação em ação humanitária, dará assistência ao Director do Projecto nesta fase.

3.3. Seleção dos estudos de casos

É essencial que os estudos de caso incluam uma variedade de situações. Essa variedade deve considerar tanto os sistemas sócio-culturais, como as dinâmicas de calamidades. Dado que "emergências acentuadas" são difíceis de precisamente prever, que prolongadas crises ou emergências complexas são muito expostas, e que a reabilitação / fases iniciais de reconstrucção são crescentemente presentes na agenda humanitária, é muito importante seleccionar os estudos de caso correctamente.

País estudo de caso	Características	Contexto da ajuda	Tempo
Sri Lanka	Uma prolongada "emergência complexa" da Ásia, resultante de uma guerra de liberação de longa duração e onde "o estado e as estruturas de controle" são muito fortes, de ambos os lados, apesar de já haverem sinais de que algum progresso politico poderá ser alcançado em futuro próximo.	A emergência crítica terminou e muitos dos agentes já passaram para os programas de reabilitação	Está quase por ser concluído
Colômbia	Prolongada emergência complexa na América do Sul	Programas de assistência para populações deslocadas e activismo de direitos humanos	De meados de junho em diante
República Democrática do Congo	Seleccionado como uma emergência complexa em África, num estado desintegrado combinado com um desastre natural de início rápido com a recente erupção do vulcão em Goma	Prolongados programas de assistência, combinado com um conjunto de programas de emergência, num contexto de grupos da sociedade civil local e da Igreja bem desenvolvidos	As visitas pré-campo já feitas. A equipe está sendo identificada
Angola	Um contexto de imediato pós-guerra, após décadas de uma prolongada emergência complexa	Um conjunto de assistência inicial de recuperação/reabilitação com activos programas de assistência humanitária	A equipe por ser identificada
Afeganistão	Um estudo da assistência ao terramoto, num ainda frágil ambiente de imediato pós-guerra	Um conjunto de assistência inicial de recuperação/reabilitação, com activos programas de assistência humanitária.	Começa no final de julho
Outro caso	Início rápido	Assistência emergencial durante a fase crítica	Depende do tempo da ocorrência

3.4. Métodos de pesquisa para o trabalho de campo

Esta pesquisa não é académica. Ainda assim, ela deve permanecer rigorosa. O método utilizará, o melhor possível, dois conjuntos de instrumentos :

Instrumentos analíticos, do sector de ciências sociais;
Instrumentos de comunicação, utilizados para as dinâmicas de grupo;
Colecta de experiências e comparações.

Um adaptado Protocolo de Pesquisa será a base da metodologia. Como esta pesquisa é em métodos participativos, talvez tenha que ser ela própria "muito participativa". Uma série típica de entrevistas semi-estruturadas e abertas se altenarão com discussões em grupos e pequenos seminários em nível de campo. Os informantes relevantes serão identificados para tentarem compreender as limitações que podem tornar os processos participatórios difíceis ou mesmo perigosos (estruturas sociais, situação conflituosa, etc). Isto será feito de maneira dirigida, levando-se em consideração as questões de igualdade e étnicas.

A identificação de mecanismos de consulta e de participação, a forma como tem sido compreendidos pela população, as limitações que os afectam e seus resultados serão analisados através de um painel multi-entrada/multi-associado.

Nível e tipo de participação Tipo de Associado	Identificação	Decisão	Implementação	Monitoramento	Avaliação	Habilitação
Individual Homem Mulher Idosos Crianças
Instituições Admin. Estatal Admin. Local Militares Poder Tradicional
Sociedade Civil CBO ONG Local Estruturas tradicionais
ONG Internacional Funcionários Internacionais Funcionários Locais
Nações Unidas Funcionários Internacionais Funcionários Locais
Doadores Funcionários Internacionais Funcionários Locais

Uma rápida revisão do debate mostra que, entre outros temas relevantes já identificados nos debates inter-agência, poderemos encontrar:

participação e programas de ajuda alimentar;
participação e questões de administração no campo;
participação e programas de habitação/reconstrução;
participação e administração da saúde;
participação e questões de protecção/direitos humanos ;
participação, questões de igualdade e da criança.

4. PRAZOS

5. AVALIAÇÃO DO PROCESSO

Como a ALNAP promove a cultura da avaliação, o Estudo Global sobre a Participação irá eventualmente examinar como aplicar este conceito a todo o seu processo. Possivelmente, uma avaliação de final de projecto será planejada para uma fase posterior.

6. CONCLUSÃO

A participação das populações atingidas e suas instituições, nos diferentes estágios da acção humanitária, é fundamental para os vários dilemas do trabalho humanitário. As respostas para estes dilemas são as questões da qualidade da assistência, da propriedade dos processos e das múltiplas responsabilidades entre os vários associados.

Como atender emergências e promover o desenvolvimento ?
Como limitar o risco dos efeitos colaterais socio-económicos negativos e estar limitado às economias de guerra civis ?
Como melhor organizar programs bem orientados e planeados que realmente atendem às necessidades das populações atingidas ?
Como reduzir os riscos de ocorrência de problemas de segurança através de uma melhor entendimento da racional dos agentes da violência ?
Como evitar ser manipulado demais pelos interessados no conflito ?
Etc.

Se a lógica na promoção da consulta e participação dos "beneficiários e populações afectadas" se tornasse mais clara e bem reconhecida pela comunidade humanitária, o "como fazer", "quando fazer e quando ser cauteloso" ainda teriam que ser clarificados e melhor compreendidos. Instrumentos já existem no "mundo em desenvolvimento". Eles precisam ser revistos para assegurar uma melhor compreensão dos "prós" e "contras" em situações de crise e perigo, ou quando existe a questão do tempo (emergências críticas). As agências não têm esperado para o Estudo Global explorar esta área. Mesmo assim, existe pouco trabalho sobre as vantagens, desvantagens e áreas de aplicação destes diferentes métodos. Também não sabemos se fazem muito sentido na acção humanitária. Se "queremos ser bons ao fazer o bem", também não desejamos fazer mal. Contribuindo para estes processos, através da participação para a elaboração de instrumentos e métodos práticos, com a sua utilização em formas simples, é o objectivo do Manual do Agente.

Temas de debate poderão, no entanto, requerer um pouco mais do que apenas um método prático : a informação acumulada proveniente do campo, extraída e analisada pelo filtro das ciências sociais é importante. É onde entram o Livro de Revisão Geral e os Estudos Monográficos.

Existem muitas dimensões políticas, éticas e deontológicas no tema para o qual, o Estudo Global sobre a Participação e Consultas com os Beneficiários e Populações Atingidas, deseja esclarecer. Contribuir para este processo é, na verdade, um engajamento que o Grupo URD teria uma grande vontade de fazer.

[1] Este Ciclo de Administração de Assistência em Momento de Crise é um desenvolvimento da versão do Ciclo de Projecto clássico, que incorpora dentro do Ciclo de Projecto elementos de administração de crises.

[2] Veja na parte III, em “Respondendo a Emergências e Promovendo o Desenvolvimento : dilemas Humanitários” (Responding to Emergency and Fostering Development : Humanitarian dilemmas), 2000, Zed Book, Londres : os estudos sobre as organizações locais do Ruanda e Burundi para desenvolver instrumentos para a análise institucional, o capítulo sobre “participação” nos Procedimentos da Conferência sobre “Crises prolongadas, crises esquecidas : desafios humanitários” (Protracted crises, forgotten crises : humanitarian challenges), Paris, dezembro de 2000; e a referência à participação do trabalho da URD na América Central (incluindo uma mini auditoria social). A maior parte deste trabalho está publicado ou disponível no web site da URD.